Экспертное заключение на проект Закона Нижегородской области «О вне-сении изменений в Кодекс Нижегородской области об административных правонарушениях», внесенного городской Думой муниципального образования «городской округ город Нижний Новгород»

Экспертное заключение на проект Закона Нижегородской области «О внесении изменений в Кодекс Нижегородской области об административных правонарушениях», внесенного городской Думой муниципального образования «городской округ город Нижний Новгород» 

Экспертиза проекта Закона Нижегородской области «О внесении изменений в Кодекс Нижегородской области об административных правонарушениях», внесенного городской Думой муниципального образования «городской округ город Нижний Новгород» (далее – проект Закона) проведена во исполнение поручения Председателя Научно-консультативного совета при Законодательном Собрании Нижегородской области, в соответствии с Положением о научной экспертизе нормативных правовых актов, концепций и проектов нормативных правовых актов Законодательного Собрания Нижегородской области на основе предложений студентов и других участников семинара «Муниципальное право России», проведенного 23 ноября 2012 года в рамках Дня Законодательного Собрания Нижегородской области, в ПФ ФГБОУВПО «РАП».

1. К полномочиям городской Думы муниципального образования «городской округ город Нижний Новгород» отнесено право законодательной инициативы в Законодательном Собрании Нижегородской области, оно реализовано путем представления документов, по форме соответствующих требованиям Закона Нижегородской области от 10 февраля 2005 г. № 8-ФЗ «О нормативных правовых актах Нижегородской области» и Регламента Законодательного Собрания Нижегородской области. В то же время, содержание проекта Закона противоречит действующему законодательству, а при разработке проекта Закона нарушены сложившиеся правила юридической техники, в частности:

2. В соответствии с пунктом 1 ч. 1 ст. 1.3.1. КоАП РФ к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится «установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления». На момент внесения проекта Закона, нормативных правовых актов органов местного самоуправления по вопросам, указанным в проекте Закона, не было принято и к настоящему времени такие акты в силу не вступили. Более того, в «перечне нормативных правовых актов, которые подлежат признанию утратившими силу, изменению или принятию», внесенном вместе с законодательной инициативой прямо указано, что принятие проекта Закона «потребует принятия муниципального нормативного правового акта, устанавливающего правила пользования платными парковками (парковочными местами), расположенными на автомобильных дорогах общего пользования местного значения города Нижнего Новгорода». Таким образом, проект Закона не может быть принят, поскольку при отсутствии нормативных правовых актов органов местного самоуправления у Законодательного Собрания Нижегородской области в силу пункта 1 ч. 1 ст. 1.3.1. КоАП РФ нет полномочий на установление административной ответственности за их нарушение.

3. Заметим также, что в настоящее время нет не только нормативных правовых актов органов местного самоуправления, нет и самих платных парковок на автомобильных дорогах общего пользования местного значения, – соответственно нет подобных правоотношений и вероятность их возникновения хотя бы в этом году вызывает большие сомнения. Появление платных парковок (парковочных мест) является предметом обсуждения только в Нижнем Новгороде и в силу положения, сформулированного в ч. 1 ст. 8 Закона Нижегородской области от 10 февраля 2005 г. № 8-ФЗ «О нормативных правовых актах Нижегородской области» нельзя отнести подобные правоотношения к «наиболее важным сторонам государственной и общественной жизни области».

4. В проекте Закона не верно определен предмет правового регулирования:

по сути гражданско-правовые отношения, связанные с предоставлением услуги по парковке транспортных средств на возмездной основе, предложено обеспечить при помощи средств административного принуждения;

глава 3 Кодекса Нижегородской области об административных правонарушениях содержит административные правонарушения в сфере благоустройства, обеспечения чистоты и порядка, а проекте Закона речь идет о правонарушении, связанном с обеспечением безопасности дорожного движения, о чем также указано в пояснительной записке к проекту Закона (ссылки на правовую основу полномочий органов местного самоуправления и ответственность за нарушения правил дорожного движения – остановки и стоянки транспортных средств);

система правового регулирования защиты права собственности, в целом, сложилась и нет необходимости создавать специальный состав административного правонарушения при наличии порядка, предусмотренного ГК РФ и ГПК РФ (в части требований о возмещении ущерба при повреждении, уничтожении имущества и (или) за ненадлежащее исполнение или неисполнение договора об оплате парковки или нарушения порядка оплаты), КоАП РФ (ст. 7.17 – умышленное уничтожение или повреждение чужого имущества и (или) 7.27 – хищение чужого имущества), УК РФ. Даны четкие понятия и стоимостные критерии, например: в примечании к ст. 7.27. КоАП РФ хищение признается «мелким» «если стоимость похищенного имущества не превышает одну тысячу рублей», а примечанием 2 к ст. 158 УК России установлено, что «значительный ущерб» в отношении правонарушений против собственности «определяется с учетом имущественного положения (гражданина), но не может составлять менее двух тысяч пятисот рублей»;

в соответствии с пунктом 21 ч. 1 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ «парковка (парковочное место) – специально обозначенное и при необходимости обустроенное и оборудованное место, являющееся в том числе частью автомобильной дороги и (или) примыкающее к проезжей части и (или) тротуару, обочине, эстакаде или мосту либо являющееся частью подэстакадных или подмостовых пространств, площадей и иных объектов улично-дорожной сети, зданий, строений или сооружений и предназначенное для организованной стоянки транспортных средств на платной основе или без взимания платы по решению собственника или иного владельца автомобильной дороги, собственника земельного участка либо собственника соответствующей части здания, строения или сооружения», поэтому не ясно, почему в проекте Закона решено «сузить» предмет правового регулирования только до отношений, связанных только с невыполнением своих обязанностей субъектами, которые пользуются только платными парковками (парковочными местами), расположенными только на автомобильных дорогах общего пользования и только на автомобильных дорогах общего пользования местного значения (в действительности – только в Нижнем Новгороде).

5. В проекте Закона юридические конструкции составов административных правонарушений сформулированы с грубым нарушением сложившихся правил:

объект правонарушений: определен ошибочно (более подробно аргументы см. в п. 4 настоящего заключения);

объективная сторона: с одной стороны неполно указаны возможные формы противоправного поведения (есть «повреждение», но не предусмотрено «уничтожение»), с другой не ясно в чем именно проявляется «нарушение требований к содержанию транспортных средств в парковочной зоне», как может быть нарушен «порядок оплаты и условия оплаты», как в форме «бездействия» можно совершить «повреждение элементов благоустройства …» (указано в ч. 3 ст. 3.10);

субъективная сторона: форма вины, а равно мотив и цели не предусмотрены, что означает возможность привлечения к ответственности за невиновное причинение вреда;

субъект правонарушений: зачем выделен такой субъект как должностное лицо и почему «повреждение», например «дорожных знаков и разметки» должностным лицом в два раза (судя по размеру административного наказания) общественно опаснее, чем аналогичные действия, совершенные гражданами? Как юридическое лицо может совершить подобные правонарушения?

6. Размеры административных наказаний, предусмотренные в проекте Закона не согласуются с целями административной ответственности, а также сложившейся практикой установления административных наказаний, в том числе:

установление абсолютно определенных санкций не позволяет учитывать смягчающие и отягчающие административную ответственность обстоятельства (ст. 4.2. и 4.3. КоАП РФ);

размер штрафа явно не согласуется с размерами предполагаемой платы за пользование платными парковками (парковочными местами);

не ясны причины таких различий (штраф на должностных лиц в два раза больше, чем на граждан; на юридических лиц – в шесть раз больше, чем на граждан) установления административных штрафов за аналогичные действия (бездействия), совершенные различными субъектами правонарушений;

не ясен метод расчета административных штрафов за «повторное в течение года» совершение аналогичных правонарушений (см. таблицу):

 

Граждане

Должностные лица

Юридические лица

Части 1, 2 ст. 3.10

1.500 рублей

3.000 рублей

9.000 рублей

Часть 3 ст. 3.10

3.000 рублей

5.000 рублей

20.000 рублей

увеличение штрафа

2 раза

1,7 раза

2,2 раза

 

7. В проекте Закона в нарушение ч. 6 ст. 1, пункта 1 ч. 1 ст. 3, Федерального закона от 1 июня 2005 г. N 53-ФЗ «О государственном языке Российской Федерации», ч. 1-3 ст. 15 Закона Нижегородской области от 10 февраля 2005 г. N 8-З «О нормативных правовых актах Нижегородской области» использованы термины, которые не применяются в российском праве (в ч. 1 ст. 3.10 – «автотранспортное средство», «парковочная зона»), содержится тавтология (в ч. 2 ст. 3.10 – «Нарушение…, связанное с нарушением…»), допущен «терминологический разнобой» (в одних случаях «платные парковки (парковочные места)», в другом – «платное парковочное место», в третьем – «парковочное место»).

Изложенное позволяет заключить, что проект Закона Нижегородской области «О внесении изменений в Кодекс Нижегородской области об административных правонарушениях», внесенного городской Думой муниципального образования «городской округ город Нижний Новгород» не может быть рекомендован к принятию Законодательным Собранием Нижегородской области. 

Председатель
Б.Е. Шахов