Заключение на часть 2 статьи 1 Закона Нижегородской области от 30 ноября 2007 года № 165-З "О мерах социальной поддержки педагогических работников образовательных учреждений, работающих и проживающих в сельской местности и рабочих поселках Нижегородской области"

Заключение на часть 2 статьи 1 Закона Нижегородской области от 30 ноября 2007 года № 165-З "О мерах социальной поддержки педагогических работников образовательных учреждений, работающих и проживающих в сельской местности и рабочих поселках Нижегородской области"

В соответствии со статьей 55 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года № 3266-1 "Об образовании", статьей 1 Закона Нижегородской области от 30 ноября 2007 года № 165-З "О мерах социальной поддержки педагогических работников образовательных учреждений, работающих и проживающих в сельской местности и рабочих поселках Нижегородской области" (далее – Закон области № 165-З) предусмотрено право на меры социальной поддержки по оплате за жилое помещение, отопление и освещение для педагогических работников государственных образовательных учреждений Нижегородской области и муниципальных образовательных учреждений Нижегородской области, работающих и проживающих в сельской местности и рабочих поселках Нижегородской области.

Часть 2 статьи 1 Закона области № 165-З предусматривает, что "Право на меры социальной поддержки, указанные в части 1 настоящей статьи, сохраняется за педагогическими работниками государственных образовательных учреждений Нижегородской области и муниципальных образовательных учреждений Нижегородской области, перешедшими на пенсию, проработавшими в сельской местности и рабочих поселках не менее 10 лет, при условии предоставления им мер социальной поддержки по плате за жилье, отопление и освещение на момент назначения пенсии и проживания:

1) в сельской местности и рабочих поселках Нижегородской области;

2) в городах, преобразованных из сельских населенных пунктов (рабочих поселков), при условии предоставления льгот по оплате жилья, отопления и освещения либо по оплате коммунальных услуг за работу в сельской местности на 1 января 2005 года".

Необходимость для юридической оценки выше приведенной нормы возникла в связи с обращением прокуратуры Нижегородской области, которая проводит проверку по коллективному обращению учителей Октябрьской СОШ г.Бор Нижегородской области по вопросу предоставления мер социальной поддержки по оплате жилого помещения, отопления и освещения, поступившего из Управления Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан и организаций.(см. письмо Прокуратуры Нижегородской области от 06.02.2012 №7/2-1709-2011 на имя Председателя Законодательного Собрания Нижегородской области  Лебедева Е.В.).

В коллективном обращении учителей (Харитонова Нина Гавриловна и Миронова Любовь Геннадьевна) ставится вопрос о правомерности условий на предоставление предусмотренных законодательством льгот при выходе на пенсию - от пользования этой льготой по состоянию на 01.01.2005 года в случае преобразования села в город.

Сложившая ситуация характеризуется тем, что: 

1) 4 декабря 2004 года вступил в силу Закон Нижегородской области от 29.11.2004 №139-З "О передаче населенных пунктов в состав административно-территориального образования город Бор Борского района", которым  поселок  Октябрьский был включен в состав города Бор и он (поселок Октябрьский) перестал относится к сельской местности и как следствие, сельских педагогов в поселке Октябрьской не стало и льгот для сельских педагогов они лишились, что и узаконил вступивший в силу с 1 января 2005 года Закон Нижегородской области от 29.11.2004 №134-З "О мерах социальной поддержки отдельных граждан по оплате жилья, отопления и освещения";

2) Администрация Борского района своими решениями компенсировала педагогам, проживающим в населенных пунктах, переданных в состав города Бор, (ранее чем до 4 декабря 2004 года относящихся к сельской местности), утраченные меры социальной поддержки по оплате жилья, отопления и освещения за счет средств местного бюджета (постановление Администрации Борского района от 27.02.2006 года "О мерах социальной поддержки специалистов учреждений образования, культуры, здравоохранения, социальной защиты, проживающих и работающих в поселках г. Бор (Неклюдово, Б.Пикино, Октябрьский)", которое в дальнейшем пролонгировалось до 31 июля 2011 года – последнее постановление Администрации городского округа город Бор от 28.02.2011 года №679 "О мерах социальной поддержки специалистов учреждений образования, культуры, здравоохранения, проживающих и работающих в поселках города Бор (Неклюдово, Большое Пикино, Октябрьский)".

Таким образом, учителя, проработавшие в сельской школе более 10 лет, оказались вне сельской школы, и с выходом на пенсию после 1 января 2005 года и вступлением в силу Закона области № 165-З, права на льготы пенсионеров-учителей сельских школ лишились.

Давая юридическую оценку норме части 2 статьи 1 Закона области №165-З, следует отметить:

1. Предоставление мер социальной поддержки (ранее - льгот) пенсионерам – бывшим педагогическим работникам, проживающим в сельской местности, было урегулировано Постановлением Совета Министров СССР от 4 мая 1971 года № 255 "О некоторых мероприятиях по укреплению учебно-материальной базы общеобразовательных школ в сельской местности", согласно которому в целях улучшения жилищно-бытовых условий учителей общеобразовательных школ в сельской местности за вышедшими на пенсию педагогическими работниками общеобразовательных школ всех типов и за проживающими с ними членами семей сохраняется право на бесплатные квартиры с отоплением и освещением, если общий стаж работы каждого из таких работников в школах сельской местности составляет не менее 10 лет. Данное право было подтверждено Постановлениями ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 24 мая 1982 года № 437, от 24 января 1985 года № 85 и другими нормативными правовыми актами государственных органов СССР.

Положения указанных актов, касающиеся предоставления жилищно-коммунальных льгот педагогическим работникам общеобразовательных школ в сельской местности, вышедшим на пенсию, сохраняли свое действие и применялись и после принятия в 1992 году Закона Российской Федерации "Об образовании". Абзацем третьим пункта 5 статьи 55 данного Закона (в редакции Федерального закона от 13 января 1996 года № 12-ФЗ) было предусмотрено, что педагогические работники образовательных учреждений в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, пользуются правом на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа). Федеральным законом от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ данная норма была дополнена положением о том, что размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанной меры социальной поддержки, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации.

Названное законоположение не привнесло каких-либо изменений в порядок реализации данной меры социальной поддержки педагогических работников сельских (поселковых) образовательных учреждений. По сути, оно воспроизводит правовое регулирование, содержащееся в Федеральном законе от 6 мая 2003 года № 52-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг", которым было закреплено, что размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, определенных указанными в его статье 2 положениями федеральных законодательных актов, в том числе абзацем третьим пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации "Об образовании", устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации и учитываются в межбюджетных отношениях.

2. Согласно неоднократно выраженной в решениях Конституционного Суда Российской Федерации правовой позиции изменения в правовом регулировании ранее установленных льгот и социальных гарантий должно осуществляться законодателем таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства. Данный принцип предполагает правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм, предсказуемость политики в социальной сфере, иначе новое правовое регулирование, по существу, будет означать произвольную отмену прав, приобретенных гражданами в соответствии с ранее действовавшим законодательством и реализуемых в конкретных правоотношениях, что несовместимо с положениями статей 1 (часть 1), 2, 18, 19 (части 1 и 2), 54 (часть 1), 55 (часть 2) и 57 Конституции Российской Федерации (см. Постановление от 24 мая 2001 года № 8-П; определения от 4 апреля 2006 года № 89-О и от 8 февраля 2007 года № 321-О-П).

Таким образом:

1) педагогическим работникам и иным специалистам (кроме совместителей), вышедшим на пенсию, проживавшим в сельских населенных пунктах, поселках городского типа (рабочих поселках), при условии, что непосредственно перед выходом на пенсию они проработали не менее 10 лет в образовательных учреждениях, расположенных в указанных населенных пунктах, и пользовались (имели право пользоваться) бесплатной жилой площадью с отоплением и освещением (электроснабжением) и при преобразовании сельского населенного пункта  в поселок городского типа и в случае преобразования сельского населенного пункта и поселка городского типа в город право на льготы по оплате за квартиру, отопление и освещение должно быть обеспечено;

2) указанные льготы должны сохраняться и в случае, если ко дню оставления работы в школе работники имели право перейти на пенсию, но по каким-либо причинам не воспользовались этим правом;

3) законодателю следует внести необходимые изменения в действующее законодательство о мерах социальной поддержки педагогам-пенсионерам, проживающим в преобразованных в город сельских поселениях. 

Председатель совета
Б.Е. Шахов