Заключение научно-консультативного совета при Законодательном Собрании Нижегородской области на проект закона Нижегородской области № 433-5 "О регулировании отдельных правоотношений в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции на территории Нижегородской области"

Заключение научно-консультативного совета при Законодательном Собрании Нижегородской области на проект закона Нижегородской области № 433-5 "О регулировании отдельных правоотношений в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции на территории Нижегородской области", внесенный Губернатором области (принят на заседании Законодательного Собрания 26.04.2012 г. в 1 чтении)

Экспертиза проекта закона Нижегородской области "О регулировании отдельных правоотношений в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртсодержащей продукции на территории Нижегородской области" (далее – проект закона) проведена во исполнение поручения профильного комитета Законодательного Собрания по агропромышленному комплексу, земельным отношениям и лесопользованию, в соответствии с подпунктом 3 пункта 5 Положения о научно-консультативном совете при Законодательном Собрании Нижегородской области, в соответствии с Федеральным законом от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов".

Проект закона разработан во исполнение требований федерального законодательства, в связи с внесением изменений в Федеральный закон от 22.11.1995 г. № 171 (ред. от 21.07.2011 г.) "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2013 г.) – (далее – ФЗ № 171) и согласуется с Концепцией реализации государственной политики по снижению масштабов злоупотребления алкогольной продукцией и профилактике алкоголизма среди населения Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 30 декабря 2009 г. N 2128-р.

В названной Концепции среди мер по реализации государственной политики по снижению масштабов злоупотребления алкогольной продукцией и профилактике алкоголизма среди населения РФ, в том числе названы:

снижение доступности алкогольной продукции путем ограничения ее розничной продажи по месту и времени;

ограничение (вплоть до полного запрета) скрытой рекламы алкогольной продукции, привлекающей общественное внимание, особенно детей и молодежи;

ограничение проведения нацеленных на содействие потреблению алкогольной продукции мероприятий, в том числе винных, пивных фестивалей и конкурсов;

усиление административной ответственности за нарушения в области производства и оборота алкогольной продукции, в том числе установленных ограничений на розничную продажу алкогольной продукции несовершеннолетним, а также установление уголовной ответственности за неоднократное совершение указанных деяний;

разработка и осуществление мер по противодействию реализации нелегально произведенной алкогольной продукции, по усилению государственного контроля за производством и оборотом алкогольной продукции;

разработка и осуществление субъектами Российской Федерации региональных программ (пилотных проектов) в целях реализации настоящей Концепции.

Реализацию государственной политики по снижению масштабов злоупотребления алкогольной продукцией и профилактике алкоголизма среди населения Российской Федерации предусматривается проводить в два этапа. На первом этапе (2010 – 2012 годы) предполагается также внести в законодательство Российской Федерации изменения в части:

ужесточения требований к розничной продаже алкогольной продукции (в том числе слабоалкогольной);

усиления ответственности за нарушения в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, включая продажу алкогольной продукции несовершеннолетним;

увеличения акциза на этиловый спирт и алкогольную продукцию в целях снижения их ценовой доступности.

В субъектах Российской Федерации предусматривается разработать региональные программы, направленные на снижение объемов потребления алкогольной продукции, профилактику злоупотребления алкогольной продукцией и алкоголизма с учетом специфики каждого региона (доли сельского населения, обычаев и традиций) и в соответствии с мероприятиями, реализуемыми в сфере образования и здравоохранения.

Таким образом, законодательная инициатива является своевременной.

 

В то же время, обращаем внимание на то, что проект Закона имеет ряд существенных недостатков. Среди них:

1. В проекте Закона допущены нарушения юридико-технических правил:

1) цели проекта закона, указанные в преамбуле, не согласованы с предметом правового регулирования в ст. 1 и, в свою очередь, наименование проекта закона не соответствует его содержанию:

- в наименовании заявлено "о регулировании", а ст. 9 проекта Закона называется "Признание утратившими силу отдельных законов Нижегородской области";

- в наименовании заявлено "производство и оборот", а по тексту только "розничная продажа" (ст. 6 – 8 проекта закона);

- в наименовании заявлено "этиловый спирт, алкогольная и спиртсодержащая продукция", а по тексту только "алкогольная продукция" (ст. 6 – 8 проекта Закона);

- абзацем 2 части 5 ст. 16 ФЗ № 171 установлено, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе устанавливать дополнительные ограничения времени, условий и мест розничной продажи алкогольной продукции, в том числе полный запрет на розничную продажу алкогольной продукции. Таким образом, федеральный законодатель определил пределы предмета регулирования законодателя субъекта федерации в рассматриваемой сфере. Представленный проект закона своим названием выходит за пределы полномочий субъекта федерации. При этом ФЗ № 171 предмет правового регулирования определяет точнее, чем проект закона, в ст. 6 и 8 которого установлены "ограничения потребления (распития) алкогольной продукции", но в наименовании эти нормы не отражены.

Таким образом, основываясь на норме ФЗ № 171, считаем целесообразным предложить следующее наименование проекта закона: "Ограничения розничной продажи алкогольной продукции в Нижегородской области". При этом необходимо четко определить ограничения времени продажи, условий и мест розничной продажи алкогольной продукции.

2) в проект закона включена ст. 5 "Полномочия органов местного самоуправления …", однако из содержания статьи следует, что полномочия органов местного самоуправления устанавливаются федеральным законодательством, что подтверждается и содержанием ст. 1 проекта закона, где органы местного самоуправления не названы. Также, в ФЗ № 171 достаточно полно прописаны нормы, сформулированные в ст.ст. 2 – 6 проекта закона. В этой связи встает вопрос о целесообразности дублирования норм федерального законодательства в проекте закона области.

3) нарушены правила применения классификации, примененные в части 2 ст. 6 проекта закона: подпункт 3 "поглощается" подпунктами 1 и 2.

2. Примененная в проекте закона терминология несовершенна:

- дана дефиниция "алкогольная продукция", но отсутствуют дефиниции "этиловый спирт" и "спиртсодержащая продукция";

- не раскрыты понятия "производство этилового спирта, алкогольной и спиртсодержащей продукции", "оборот этилового спирта, алкогольной и спиртсодержащей продукции", "розничная продажа этилового спирта, алкогольной и спиртсодержащей продукции";

- в пункте 1 ст. 2 проекта закона использован термин "пиво и напитки, изготавливаемые на основе пива", а в абзаце 2 части 1 и абзаце 2 части 4 ст. 6 проекта Закона использован "пиво и пивные напитки".

- в проекте закона необходимо четко прописать, что понимается под "местом проведения публичных мероприятий" и "местом проведения культурно-массовых мероприятий", основываясь на нормах федерального законодательства: "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" и "Основы законодательства Российской Федерации о культуре".

3. В проекте закона "заложена" несовершенная система отсылочных норм: более 20 отсылок, но только одна – в ст. 3 проекта закона отсылка бланкетная – к Федеральному закону от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртсодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции", остальные отсылки не упорядочены – к "перечню, установленному Правительством РФ" (пункт 1 ст. 2), к "иным федеральным законам и нормативным правовым актам Российской Федерации, настоящему Закону, другим законам Нижегородской области и иным нормативным правовым актам Нижегородской области" (ст. 3), к "настоящему Закону и иным законам Нижегородской области в области производства и оборота этилового спирта…" (пункт 2 ч. 1 ст. 4), к "федеральному законодательству и законодательству Нижегородской области" (пункт 3 ч. 1 ст. 4), а также: "определяет места массового скопления граждан и места нахождения источников повышенной опасности…" (пункт 3 ч. 2 ст. 4), "утверждает их состав и положения о них" (пункт 4 ч. 2 ст. 4), " в соответствии с федеральным законодательством" и "в порядке, установленном федеральным законодательством" (ст. 5) и др.

4. Полагаем, что ограничения по времени розничной продажи алкогольной продукции на территории Нижегородской области, а также требования к минимальному размеру оплаченного уставного капитала (уставного фонда) организаций, осуществляющих розничную продажу алкогольной продукции, должны быть жестче, поэтому предлагается:

1) подпункт 1 пункта 1 изложить  в следующей редакции:

"1) с 22 часов до 10 часов для потребления не на месте покупки (за исключением магазинов беспошлинной торговли);";

2) в части 1 статьи 7 слова "не менее чем 500 тысяч рублей" заменить словами "1 миллион рублей". 

5. В субъектах Российской Федерации предлагается разработать региональные программы, направленные на снижение объемов потребления алкогольной продукции, профилактику злоупотребления алкогольной продукцией и алкоголизма. Поэтому полагаем, вектор нормотворчества должен предусматривать формирование такой региональной программы.

Изложенное позволяет заключить, что проект закона Нижегородской области "О регулировании отдельных правоотношений в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртсодержащей продукции на территории Нижегородской области" (проект № 433-5, принят в первом чтении) нуждается в доработке и может быть рекомендован к принятию Законодательным Собранием Нижегородской области при условии устранения изложенных в настоящем заключении замечаний. 

Председатель совета
Б.Е. Шахов