Заключение по проекту Положения о нормотворческом ходатайстве граждан в Законодательном Собрании Нижегородской области

Заключение по проекту Положения о нормотворческом ходатайстве граждан в Законодательном Собрании Нижегородской области

Проект Положения о нормотворческом ходатайстве граждан в Законодательном Собрании Нижегородской области (далее – проект Положения) соответствует концепции расширения форм непосредственного участия граждан в управлении делами государства.

1. Данная форма непосредственной демократии не предусмотрена Уставом Нижегородской области, другими законами Нижегородской области, Регламентом Законодательного Собрания Нижегородской области. Подобная практика в других субъектах Российской Федерации не встречается. Тем не менее, ст. 3, ч. 1 ст. 32, ст. 33 Конституции Российской Федерации допускают такую форму участия граждан в нормотворчестве. Поэтому предложение нормативно закрепить порядок рассмотрения нормотворческого ходатайства граждан в Законодательном Собрании Нижегородской области можно однозначно назвать новацией в нормотворчестве.

2. Нормотворческое ходатайство граждан выступает особой формой коллективных обращений граждан в Законодательное Собрание Нижегородской области, отличной от иных форм непосредственной демократии:

отличие от порядка внесения коллективных обращений граждан, предусмотренных Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» состоит в том, что, с одной стороны, устанавливаются дополнительные требования к форме, содержанию и порядку внесения нормотворческого ходатайства (пп. 5, 6, 8-10 проекта Положения), а с другой, закрепляется важные гарантии – обязательность рассмотрения ходатайства профильным комитетом Законодательным Собранием Нижегородской области, сокращенные сроки ответа и возможность участия граждан в разработке и доработке одобренного предложения (пп. 20, 23, 25 проекта Положения);

отличие от законодательной инициативы граждан в Законодательное Собрание Нижегородской области, предусмотренной законом Нижегородской области от 8 мая 2013 г. № 62-З «О законодательной инициативе граждан в Законодательном Собрании Нижегородской области», состоит в существенном упрощении процедур реализации нормотворческого ходатайства: инициативная группа в 20 раз меньше – 100 (п. 3 проекта Положения), а не 2.000 граждан (ч. 1 ст. 2 Закона); предложение может быть связано с принятием, изменением или отмены не только законов области, но и постановлений Законодательного Собрания Нижегородской области (п. 3 проекта Положения); не требуется представлять «пакет» документов[1], указанных в ч. 1 ст. 28 законом Нижегородской области от 10 февраля 2005 г. № 8-З «О нормативных правовых актах Нижегородской области» (п. 11 проекта Положения);

отличий от интернет-ресурса «Российская общественная инициатива», внедряемого в практику государственного и муниципального управления в соответствии с Правилами рассмотрения общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива» (далее – Правила), утвержденными указом Президента Российской Федерации от 4 марта 2013 г. № 183 (далее – Указ), еще больше, поскольку «Российская общественная инициатива» излишне «зарегламентирована»: сроки предварительной экспертизы нормотворческого ходатайства граждан короче – 10 дней (п. 12 проекта Положения) против двух месяцев (п. 3 Правил); нормотворческое ходатайство граждан предполагает сбор подписей на бумажных носителях (п. 9 проекта Положения), а право направлять «Российскую общественную инициативу» предоставлено только гражданам, «зарегистрированным в федеральной государственной информационной системе «Единая система идентификации и аутентификации в инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме»[2] (п. 2 Правил); инициативная группа в 1.000 раз меньше – 100 (п. 3 проекта Положения), а не 100.000 граждан (пп. «б» п. 14 Правил); основные функции по реализации нормотворческой инициативы осуществляет аппарат Законодательного Собрания Нижегородской области (пп. 12-14, 20-22, 24 проекта Положения), а функции по реализации «Российской общественной инициативы» на начальном этапе осуществляет Фонд развития информационной демократии и гражданского общества «Фонд информационной демократии» (п. 3 Указа), а в случае поддержки – экспертная группа соответствующего уровня (в Нижегородской области состав группы утвержден указом Губернатора Нижегородской области от 29 мая 2013 г. № 68) и т.п.

Установлено, что интернет-ресурс «Российская общественная инициатива» подлежит внедрению в субъектах Российской Федерации с 1 ноября 2013 г. (пп. «а» п. 3 Указа) и, вероятно, будет накоплен некоторый опыт реализации подобных инициатив на федеральном уровне, применимый в Нижегородской области. Интересно, что «Российская общественная инициатива» предполагает как «принятие решения о целесообразности разработки проекта соответствующего нормативного правового акта», так «и (или) иные меры по реализации данной инициативы» (п. 19 Правил). Перечень вопросов, по которым может быть внесена «Российская общественная инициатива», субъекты, которым она адресована, не регламентированы. Поэтому перспективы реализации «Российской общественной инициативы» весьма туманны.

Однако можно заметить, что предусмотренные в Нижегородской области требования к порядку реализации законодательной инициативы в Законодательном Собрании Нижегородской области (закон Нижегородской области от 8 мая 2013 г. № 62-З «О законодательной инициативе граждан в Законодательном Собрании Нижегородской области») и предлагаемое проектом Положения нормотворческое ходатайство граждан в Законодательном Собрании Нижегородской области более доступны для реализации гражданами.

На муниципальном уровне требования к правотворческой инициативе граждан, установленные ст. 26 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», также существенно проще: «Минимальная численность инициативной группы граждан не может превышать 3 процента от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом», а для «Российской общественной инициативы» требуется поддержка «не менее 5 процентов голосов граждан, постоянно проживающих на территории соответствующего муниципального образования» (пп. «в» п. 14 Правил).

3. Проект Положения подвергнут тщательной проработке: концепция и первоначальная реакция созданы в ходе подготовки закона Нижегородской области от 8 мая 2013 г. № 62-З «О законодательной инициативе граждан в Законодательном Собрании Нижегородской области»; 13 сентября 2012 г. поддержан Научно-консультативным советом при Законодательном Собрании Нижегородской области и рекомендован для принятия Собранием; 17 октября 2012 г. рассмотрен профильным комитетом – комитетом Законодательного Собрания Нижегородской области по вопросам государственной власти области и местного самоуправления; с учетом высказанных замечаний технико-юридического характера вновь скорректирован (не все предложения нашли отражение в представленном проекте Положения) и в июне 2013 г. будет «всесторонне и объективно рассмотрен» на очередном заседании профильного комитета. Полагаем, уже сейчас проект Положения – добротный нормативный акт, закрепляющий порядок реализации гражданами области дополнительного права на участие в нормотворческой деятельности Законодательного Собрания Нижегородской области.

В то же время, установление дополнительных требований к гражданам при внесении нормотворческих ходатайств может осложнить процедуру реализации подобных обращений. Вероятно, следует вести работу по активизации участия граждан в законодательном процессе двумя способами:

во-первых, посредством совершенствования работы Законодательного Собрания Нижегородской области по повышению уровня правосознания граждан: сформировать Банк законодательных идей граждан; стимулировать наиболее значимые предложения граждан нормотворческого характера; предусмотреть процедуру внесения нормотворческой инициативы общественными объединениями граждан; расширить количество конкурсов на лучший проект нормативного правового акта (не только среди студентов, но и юристов-профессионалов, в т.ч. при поддержке справочных правовых систем); использовать имеющиеся интернет-ресурсы (например, «Делократ»); вести всеми доступными способами пропаганду форм участия граждан в нормотворческой деятельности Законодательного Собрания Нижегородской области и т.п.;

во-вторых, развитие правового регулирования при обращении граждан в Законодательное Собрание Нижегородской области с предложениями нормотворческого характера допустимо несколькими способами:

а) оставить существующий порядок рассмотрения обращений;

б) упростить порядок внесения нормотворческих ходатайств граждан, предусмотренный проектом Положения;

в) закрепить дополнительные гарантии права граждан на обращение, предусмотренные законодательством Нижегородской области: либо путем внесения изменений в Регламент Законодательного Собрания Нижегородской области, либо путем дополнения Закона Нижегородской области от 7 сентября 2007 г. № 124-З «О дополнительных гарантиях права граждан на обращение в Нижегородской области» (проект прилагается).

 Председатель совета
Б.Е. Шахов


[1] Текст законопроекта; пояснительная записка к законопроекту; перечень нормативных правовых актов области, подлежащих признанию утратившими силу, изменению или принятию в связи с принятием данного законопроекта; финансово-экономическое обоснование.


[2] В настоящее время на портале зарегистрировано более 4 млн. личных кабинетов граждан. http://www.gosuslugi.ru/pgu/cms/news/view/NEWS/00000000000/archive_news/1467 (дата обращения: 6 июня 2013 г.)