Заключение по проекту закона Нижегородской области (№ 707 – 5/2013) «О внесении изменений в Закон Нижегородской области «О противодействии коррупции в Нижегородской области»

Заключение по проекту закона Нижегородской области (№ 707 – 5/2013) «О внесении изменений в Закон Нижегородской области «О противодействии коррупции в Нижегородской области», внесенному Прокурором Нижегородской области

 

Экспертиза проекта закона Нижегородской области (№ 707 – 5/2013) «О внесении изменений в Закон Нижегородской области «О противодействии коррупции в Нижегородской области», внесенного Прокурором Нижегородской области, (далее – проект Закона) проведена в рамках научной экспертизы Научно-консультативным советом при Законодательном Собрании Нижегородской области.

Законодательство Российской Федерации в области противодействия коррупции постоянно совершенствуется, что объективно требует внесения изменений в законодательство Нижегородской области. В связи с принятием Федерального закона от 3 декабря 2012 г. № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам»[1] введена дополнительная мера противодействия коррупции – контроль за расходами. Концепция, заложенная в названном федеральном законе, на наш взгляд, далеко не безупречна (см. прилагаемые заключение на проект федерального закона № 47244-6 и ответ на заключение), однако федеральный закон принят, вступил в силу с 1 января 2013 года и распространяется на сделки, подлежащие контролю, совершенные с 1 января 2012 года.

Введение контроля за расходами – предпоследний шаг для введения в России института уголовной ответственности за незаконное обогащение,[2] но контролировать расходы ещё нужно научиться. Вначале, в соответствии с принципом «конкретизации антикоррупционных положений федеральных законов, Национальной стратегии противодействия коррупции, национального плана противодействия коррупции на соответствующий период в правовых актах федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и в муниципальных правовых актах»[3] следовало разработать подзаконные нормативные правовые акты[4]. Поэтому проект Закона выступает одним из обязательных условий введения в России контроля за расходами.

Частично изменения в законодательство Нижегородской области уже внесены – 31 января Законодательное Собрание Нижегородской области приняло изменения в Устав Нижегородской области (предусмотрен контроль за расходами в отношении Губернатора, а также его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей) и в закон Нижегородской области от 3 октября 2007 года № 129-З «О Правительстве Нижегородской области» (предусмотрен контроль за расходами в отношении Вице-губернатора, заместителей Губернатора, министров, а также их супругов и несовершеннолетних детей). Однако в «базовый» Закон Нижегородской области от 7 марта 2008 г. № 20-З «О противодействии коррупции в Нижегородской области» изменения пока не внесены. Не внесены поправки и в другие законы Нижегородской области[5], в которых должна быть предусмотрена такая мера противодействия коррупции как контроль за расходами.

Проект Закона преследует цель приведения законодательства Нижегородской области в соответствие с федеральным законодательством, но при его подготовке избран далеко не безупречный путь:

1) в проекте Закона в качестве субъектов контроля за расходами названы только «лица, замещающие государственные должности Нижегородской области, а также их супруги и несовершеннолетние дети». Однако ст. 2 Федерального закона от 3 декабря 2012 г. № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» установила контроль за расходами лиц, замещающих (занимающих):

государственные должности субъектов Российской Федерации (подпункт «в» пункта 1);

муниципальные должности на постоянной основе (подпункт «г» пункта 1);

должности государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, включенные в перечни, установленные законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (подпункт «е» пункта 1);

должности муниципальной службы, включенные в перечни, установленные законами, иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными нормативными правовыми актами (подпункт «ж» пункта 1);

а также их супругов и несовершеннолетних детей (пункт 2).

В проекте Закона необходимо расширить круг лиц, в отношении которых вводится контроль за расходами;

2) в проекте Закона предложено рассматривать контроль за расходами только как процедуры представления сведений о расходах и контроля за соответствием сведений о расходах доходам. В то же время, ст. 8.1 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» относит к таким процедурам также «непредставление таких сведений, или представление неполных или недостоверных сведений, является правонарушением, влекущим освобождение от замещаемой (занимаемой) должности, увольнение» (ч. 3), «размещение такой информации в сети "Интернет" на официальных сайтах» и «предоставление для опубликования средствам массовой информации, с соблюдением установленных законодательством Российской Федерации требований о защите персональных данных» (ч. 4).

В проекте Закона процедуры контроля за расходами должны быть описаны полно;

3) в проекте Закона не прослеживается система в использовании отсылок: с одной стороны – в ч. 2 ст. 12.2 проекта Закона, состоящей из одного предложения, трижды сделана отсылка к «части первой настоящей статьи» и включена отсылка к пока несуществующим «нормативным правовым актам Нижегородской области» с оговоркой «если иное не установлено федеральным законодательством», с другой – нет отсылки к Федеральному закону от 3 декабря 2012 г. № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам».

Названные недостатки проекта Закона, по видимому, выступают результатом «фрагментарности» реализации государственной политики в области противодействия коррупции на территории Нижегородской области. Так, в ст. 5 Закона Нижегородской области от 7 марта 2008 г. № 20-З «О противодействии коррупции в Нижегородской области» названо четыре меры противодействия коррупции, в главе 2 этого закона описано уже пять мер (проектом Закона предлагается дополнить шестой мерой), а в ст. 6 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» перечислено семь мер только по профилактике[6] коррупции. И из этих перечней в нижегородском и федеральном законах «совпадает» только две меры.

При реализации государственной политики в области противодействия коррупции на территории Нижегородской области законодательные недочеты проявляются в гипертрофированном виде. В Отчете о результатах деятельности в 2011 году[7] перечислено уже 12 групп направлений противодействия коррупции, включающих информацию о реализации по каждому направлению отдельных мер (общее количество – более 30 мер). И из этих мер только три «совпало» с мерами, названными в перечнях в нижегородском и федеральном законах.

Другой пример, в 2009-2011 годах в Нижегородской области была реализована Областная целевая программа «Противодействие коррупции в Нижегородской области»,[8] в настоящее время реализуется Областная целевая программа «Противодействие коррупции в Нижегородской области» на 2012-2014 годы[9]. При этом схожие индикаторы и показатели названных программ с учетом реализации первой программы оказались странным образом не согласованы (см. Таблицу).


Таблица. Программы «Противодействие коррупции в Нижегородской области»: соотношение индикаторов и показателей

Наименование индикатора, показателя

Единицы измерения

2009-2011 годы

фактическое исполнение[10]

2012-2014 годы

На момент разработки

По окончании

На момент разработки

По окончании

Прирост числа выявляемых должностных преступлений

%

80

20

19,2[11] (96%)

19

10

Положительная оценка со стороны населения и предпринимательского сообщества деятельности органов власти по противодействию коррупции

%

33

63

29

(46%)

29

38

Доля нормативных актов Нижегородской области и их проектов, прошедших антикоррупционную экспертизу

%

0

90

100 (111%)

не предусмотрен

Количество субъектов противодействия коррупции

ед.

13

65

92 (142%)

92

92

Количество должностных лиц с высокими коррупционными рисками, в отношении которых проведены проверки соблюдения ограничений и запретов

чел.

42

672

975 (145%)

1.950

3.900

 

Изложенное позволяет заключить: проект закона Нижегородской области (№ 707 – 5/2013) «О внесении изменений в Закон Нижегородской области «О противодействии коррупции в Нижегородской области», внесенный Прокурором Нижегородской области, требует существенной доработки и в данном виде не может быть рекомендован для принятия Законодательным Собранием Нижегородской области.

 Председатель совета
Б.Е. Шахов



[1] pravo.gov.ru/0001201212040012


[2] В соответствии со ст. 20 Конвенции ООН против коррупции под незаконным обогащением понимается «значительное увеличение активов публичного должностного лица, превышающее его законные доходы, которое оно не может разумным образом обосновать».


[3] Пп. «г» п. 7 Национальной стратегии противодействия коррупции // Российская газета. 2010. 15 апреля.


[4] В 18 статьях федерального закона от 3 декабря 2012 г. № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» содержится 160 (!) отсылочных норм: 71 – к нормам «внутри» текста закона, а 89 – к иным нормативным правовым актам.


[5] В частности в законы Нижегородской области: от 12 октября 2011 г. № 150-З «О статусе депутата Законодательного Собрания Нижегородской области» (ст. 5); от 9 января 2004 г. № 3-З «Об Уполномоченном по правам человека в Нижегородской области» (ст. 7); от 28 декабря 2012 г. № 167-З «Об Уполномоченном по правам ребенка в Нижегородской области» (ст. 7); от 10 мая 2006 г. № 40-З «О государственной гражданской службе Нижегородской области» (ст. 4); от 3 августа 2007 г. № 99-З «О муниципальной службе в Нижегородской области» (ст. 14).


[6] Ст. 1 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» противодействие коррупции предложено понимать как деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий:

а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции);

б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);

в) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.


[7] Информация о ходе реализации мер по противодействию коррупции на территории Нижегородской области в 2011 году // www.government-nnov.ru/Противодействие коррупции/Отчеты о деятельности по реализации антикоррупционной политики в Нижегородской области


[8] Утверждена Постановлением Правительства Нижегородской области от 8 июля 2009 г. № 466.


[9] Утверждена Постановлением Правительства Нижегородской области от 8 августа 2012 г. № 527.


[10] Аналитическая справка о реализации Областной целевой программы «Противодействие коррупции в Нижегородской области» на 2009-2011 годы // www.government-nnov.ru/?id=118883


[11] В скобках – показатель выполнения Программы.