Заключение по проекту Закона Нижегородской области «О порядке реализации законодательной инициативы граждан в Законодательном Собрании Нижегородской области»

Заключение по проекту Закона Нижегородской области «О порядке реализации законодательной инициативы граждан в Законодательном Собрании Нижегородской области» 

Проект Закона Нижегородской области «О порядке реализации законодательной инициативы граждан в Законодательном Собрании Нижегородской области» (далее – проект Закона) разработан комитетом Законодательного Собрания Нижегородской области по вопросам государственной власти и местного самоуправления в целях устранения пробела в правовом регулировании института законодательной инициативы граждан – в ч. 1 ст. 48 Устава Нижегородской области данный институт назван, но механизм осуществления этого права граждан не раскрыт. Норма, закрепленная в ч. 1 ст. 48 Устава Нижегородской области продублирована в ч. 1 ст. 27 Закона Нижегородской области от 10 февраля 2005 г. № 8-ФЗ «О нормативных правовых актах Нижегородской области» и в ч. 1 ст. 53 Регламента Законодательного Собрания Нижегородской области, а значит, пробел дублирован. Таким образом, факт разработки проекта Закона следует поддержать.

После неоднократной доработки проекта Закона, существенного изменения его концепции и содержания норм права проект Закона должным образом регулирует порядок реализации гражданами права на внесение и рассмотрение в Законодательном Собрании законодательной инициативы.

В то же время в проекте Закона, принятого за основу на рабочем совещании комитета Законодательного собрания Нижегородской области по вопросам государственной власти и местного самоуправления 30 августа 2012 г., есть ряд технико-юридических недостатков, среди которых:

1)    ошибки в структурировании нормативного материала:

излишним является разделение статей на 4 главы, последняя из которых названа нестандартно и дублирует название единственной статьи, которая не содержит норм права, а повторяет требования об обычном порядке вступления в силу законов области. При этом название 2 главы дублирует название проекта Закона;

в ст. 6 проекта Закона нет 6 пункта;

в тексте проекта нет 18 статьи;

2) не достигнуто точности и единообразия применяемой в проекте Закона терминологии:

в ч. 2 ст. 1 проекта Закона упомянуто «население области», в то время как данный термин в проекте Закона более не используется;

в названиях проекта Закона, главы 2 проекта использован термин «порядок» реализации законодательной инициативы, но в названии ст. 6 и в тексте ст. 6 проекта Закона использован термин «процедура» - целесообразно отказаться от использования слова «процедура»;

в части 5 ст. 10 проекта Закона второе слово «подписей» следует исключить;

в ч. 4 ст. 10 проекта Закона использован термин «одновременно», в ч. 6 ст. 11 проекта Закона – термин «заблаговременно», но нет четких критериев установления данных сроков;

в ст. 11 проекта Закона использованы словосочетания «представление документов», «поступление документов», «внесение документов» об одном и том же действии;

в ч. 8 ст. 11 проекта Закона даны основания для признания подписей недействительными, причем понятие «недействительная подпись» отлично от нормативных определений в избирательном законодательстве Нижегородской области[2];

в тексте проекта Закона специально оговоренные сокращения «законопроект, поправки» используются также в редакциях «законопроект и поправки», «законопроект или поправки»;

в ч. 6 ст. 15, ч. 1 и 2 ст. 17 проекта Закона использовано неясное словосочетание «предварительная экспертиза … с положительным результатом»;

3) в проекте Закона допущены дефекты процедурного характера:

завышено количество граждан, подписи которых следует собрать в поддержку законодательной инициативы, «две тысячи» следует сократить;

в ч. 2 ст. 4 проекта Закона реализация права законодательной инициативы сведена к «проставлению подписи», в то время как в ст. 6 предусмотрено намного больше действий;

в ч. 2 и ч. 3 ст. 10 проекта Закона не предусмотрено представление подписных листов (ч. 5 данной статьи);

в ч. 4 ст. 10 проекта Закона не ясен механизм представления «аутентичной электронной копии текста документов»;

в ч. 2 ст. 11 проекта Закона названо два основания отказа «в регистрации либо в принятии к рассмотрению» инициативы, а в ч. 2 ст. 12 проекта Закона названо третье;

в ч. 5 и 6 проекта Закона не ясна процедура проверки подписных листов, а применение ее для проверки подписей, собранных «через сайт Законодательного Собрания» (ч. 4 ст. 17 проекта Закона) представляется невозможной;

исходя из взаимосвязанного толкования требований ч. 8 ст. 11 проекта Закон и приложения к проекту Закона и в противоречие со ст. 4 проекта Закона введено дополнительное ограничение – право поддержки законодательной инициативы имеют только граждане, имеющие телефон;

обеспечить идентификацию лица при сборе подписей через сайт Законодательного Собрания крайне затруднительно;

4) в проекте Закона не прослеживается последовательность в использовании ссылок:

в проекте Закона предусмотрена 41 ссылка (18 – на нормы «внутри» проекта Закона), что для акта прямого действия чрезмерно. Более того, применяются отсылки к нормам, которые также содержат отсылки (например, ч. 2 ст. 12 проекта Закона содержит отсылку к ч. 2 ст. 11 настоящего Закона, в которой, в свою очередь содержатся отсылки к ст. 10 и ст. 5 проекта Закона, в которых также даны отсылки, но уже к другим актам – закону Нижегородской области «О нормативных правовых актах Нижегородской области» и Регламенту Законодательного Собрания);

при формулировании бланкетных норм следует формулировать отсылки единообразно и в соответствии со сложившимися правилами – без указания реквизитов «дата и номер принятия закона»;

следует сократить количество отсылок к законам области без указания конкретных статей, а по возможности, отказаться от таких отсылок, продублировав содержание соответствующих норм в проекте Закона;

пункт 3 ч. 2 ст. 9 проекта Закона предусматривает оформление только одного из пяти предусмотренных ст. 28 Закона Нижегородской области от 10 февраля 2005 г. № 8-З «О нормативных правовых актах Нижегородской области» документов – только проекта закона области. Такая законодательная инициатива противоречит порядку рассмотрения законодательной инициативы, установленному названным Законом области и Регламентом Законодательного Собрания Нижегородской области, к которым сделана отсылка в ст. 14 проекта Закона;

ч. 2 ст. 9 проекта Закона допускает агитацию «в иных не запрещенных федеральным законом формах», но в федеральным законом формы агитации по данным вопросам не регулируются;

в ч. 4 ст. 10 проекта Закона отсылка должна быть сделана не к «частям 1 и 2 настоящей статьи», а к частям 2 и 3;

в ч. 3 ст. 12 проекта Закона предусмотрена отсылка к «установленному порядку» регистрации законопроекта в АИС «Законопроект», но не ясен субъект установления данного порядка и вид акта.

Изложенное позволяет заключить: проект Закона Нижегородской области «О порядке реализации законодательной инициативы граждан в Законодательном Собрании Нижегородской области», разработанный комитетом по вопросам государственной власти и местного самоуправления, может быть рекомендован для принятия Законодательным Собранием Нижегородской области в первом чтении.

 

Член Научно-консультативного совета

при Законодательном Собрании Нижегородской области,

 

 

Председатель Совета                                                                     Б.Е. Шахов

Исп. А.Р. Лаврентьев




[1] Заключение подготовлено при помощи студентов группы С-5 государственно-правовой специализации ПФ ФГБОУВПО «РАП».


[2] Недействительная подпись –

1) подпись, собранная с нарушением порядка сбора подписей избирателей и (или) оформления подписного листа. Ст. 3 Закона от 25.11.2005 N 187-З "О выборах депутатов Законодательного Собрания Нижегородской области"; Ст. 3 Закона от 06.09.2007 N 108-З "О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований в Нижегородской области";

2) подпись, собранная с нарушением порядка сбора подписей участников референдума и (или) оформления подписного листа. Ст. 2 Закона от 30.12.2005 N 226-З "О местном референдуме в Нижегородской области"; Ст. 1 Закона от 20.07.2006 N 75-З "О референдуме Нижегородской области".