Основные результаты инициативного мониторинга Закона Нижегородской области от 7 марта 2008 г. № 20-З "О противодействии коррупции в Нижегородской области"

Основные результаты инициативного мониторинга Закона Нижегородской области от 7 марта 2008 г. № 20-З "О противодействии коррупции в Нижегородской области"

Закон Нижегородской области от 7 марта 2008 г. № 20-З "О противодействии коррупции в Нижегородской области" – пример опережающего регулирования субъектами Российской Федерации по особо актуальным вопросам, находящимся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, поскольку Федеральный закон № 273-ФЗ "О противодействии коррупции" был подписан Президентом Российской Федерации 25 декабря 2008 г.

1. Мониторинг правоприменения Закона Нижегородской области от 7 марта 2008 г. № 20-З "О противодействии коррупции в Нижегородской области" на плановой основе не проводился, равно как и Федеральный закон от 25 декабря 2008 г.№ 273-ФЗ "О противодействии коррупции" не был объектом мониторинга. В субъектах Российской Федерации, в том числе входящих в состав Приволжского федерального округа, накоплен значительный опыт мониторинга в области противодействия коррупции, который может быть применен в Нижегородской области: например, в Татарстане успешно функционирует НИИ противодействия коррупции, в Ульяновской области предусмотрена должность Уполномоченного по противодействию коррупции, Торгово-промышленная палата Саратовской области ежегодно проводит конкурсы среди независимых экспертов «Приведи закон в порядок», в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации создан Международный центр противодействия коррупции, который регулярно исследует региональные практики антикоррупционной деятельности, есть удачные и интересные обобщения в научных статьях[1] и т.п.

2.        Закон Нижегородской области от 7 марта 2008 г. № 20-З "О противодействии коррупции в Нижегородской области" (далее – Закон о противодействии коррупции) постоянно, вслед за изменениями федерального законодательства совершенствуется – по состоянию на сегодня изменения и дополнения внесены 10 раз (последние изменения внесены ст. 5 Закона Нижегородской области от 2 декабря 2015 г. № 183-З "О внесении изменений в отдельные законы Нижегородской области по вопросам противодействия коррупции в Нижегородской области"). В тоже время: название Закона о противодействии коррупции не соответствует его содержанию, поскольку понятие "противодействие коррупции" шире, чем полномочия субъектов Российской Федерации в этой области и чем перечень мер, предусмотренных Законом о противодействии коррупции (см. таблицу 1).

Таблица 1. Перечни мер противодействия коррупции

№п/п

Количество мер противодействия коррупции

Закон о противодействии коррупции

Федеральный закон № 273-ФЗ

Перечень мер (ст. 5)

Характеристика

1.                                 

программы противодействия коррупции

ст. 6

названо 7 мер по профилактике (ст. 6), 21 направление (ст. 7) и дана характеристика более 10 конкретных мер противодействия коррупции

2.                                 

антикоррупционная экспертиза

ст. 7, 9, 10

3.                                 

антикоррупционный мониторинг

ст. 11

4.                                 

антикоррупционное образование

ст. 12

5.                                 

антикоррупционная пропаганда

6.                                 

иные меры

ст. 12.1, 12.2, 12.3(1)[2], 12.3(2), 12.4

 

5

20

38

 

Кроме того, в Законе о противодействии коррупции: неясно предназначение дефиниции "коррупциогенность" (п. 5 ст. 2 Закона о противодействии коррупции); необъяснимо круг субъектов антикоррупционной политики (п. 8 ст. 2) сужен с "федеральных органов государственной власти" (п. 7 ст. 2) до "правоохранительных органов"; ст. 6 предусмотрено наличие Программы противодействия коррупции, но фактически есть только подпрограмма в государственной программе "Обеспечение общественного порядка и противодействия преступности в Нижегородской области на 2014 – 2016 годы"[3]; в Законе досадным образом оказалось две статьи с одинаковым номером – 12.3; название ст. 12 не согласуется с перечнем мер противодействия коррупции (п. 4 ст. 5) и с ее содержанием; из характеристики антикоррупционного образования (ч. 1 ст. 12) не понятно кто, где и кого "обучает и воспитывает"… 

3.        В настоящее время "антикоррупционный мониторинг" как отдельная мера в федеральном законодательстве не называется, хотя Минюст России разработал Методику мониторинга правоприменения законодательства о противодействии коррупции.[4] "Сбор и анализ информации о коррупции" предусмотрен ст. 61 Конвенции ООН против коррупции, в ней государствам-участникам рекомендовано:

проводить консультации с экспертами, анализировать тенденций в области противодействия коррупции, а также условий, в которых совершаются коррупционные правонарушения;

разрабатывать общие стандарты и методы в изучении коррупции;

расширять статистические данные и информацию об оптимальных видах практики в деле предупреждения коррупции и борьбы с ней;

рассматривать возможность осуществления контроля за своей политикой и практическими мерами по борьбе с коррупцией, а также проведения оценки их эффективности и действенности.

В этих условиях антикоррупционный мониторинг в порядке эксперимента осуществляют некоторые субъекты Российской Федерации, в частности в Нижегородской области в соответствии со ст. 5, 11 Закона о противодействии коррупции в целях организации осуществления наблюдения за результатами применения мер противодействия коррупции, анализа и оценки полученных в результате такого наблюдения данных, разработки прогнозов будущего состояния и тенденций развития мер противодействия коррупции Правительством Нижегородской области утвержден Порядок проведения антикоррупционного мониторинга на территории Нижегородской области[5]. Этим документом предусмотрено, что антикоррупционный мониторинг проводится не реже одного раза в год межведомственной рабочей группой по организации и проведению антикоррупционного мониторинга[6], а также задачи, основные этапы, формы и методы этой деятельности. Правда, пока антикоррупционный мониторинг сводится только к составлению сведений о результатах проведения антикоррупционного мониторинга на территории области за календарный год, в настоящее время доступны сведения за 2011, за 2012, за 2013 и за 2014 годы.[7] Причем за 2014 год размещено два документа: один из которых – Сводный отчет о результатах проведения антикоррупционного мониторинга в 2014 году, а другой – Отчет о поисковом социологическом исследовании, выполненный ООО Межрегиональный маркетинговый центр «Иваново».

При подготовке сведений о результатах проведения антикоррупционного мониторинга на территории Нижегородской области вначале у членов межведомственной рабочей группы запрашивается информация о результатах работы соответствующих органов (организаций) в сфере противодействия коррупции, а затем проект сводного отчета, подготовленный Управлением региональной безопасности и мобилизационной подготовки Нижегородской области, обсуждается на рабочих совещаниях и с учетом предложений дорабатывается и размещается на официальном сайте Правительства Нижегородской области.

Опыт формирования сводных отчетов убеждает, что методика антикоррупционного мониторинга постоянно совершенствуется, в частности:

1) в сводных отчетах теперь специально оговаривается круг субъектов, представляющих информацию и методологические пояснения к информации;

2) сводные отчеты за 2013 и 2014 год начаты с раздела "Нормативно-правовое обеспечение противодействия коррупции на территории Нижегородской области», в котором дана общая характеристика поправок, внесенных в Закон о противодействии коррупции и другие законодательные акты области, а также о подзаконных актах, принятых государственными органами области и органами местного самоуправления. Например, в 2013 году оригинально ("досрочно выполнена"), но объяснена замена областной целевой программы «Противодействие коррупции в Нижегородской области на 2012 – 2014 годы"[8] государственной программой "Обеспечение общественного порядка и противодействия преступности в Нижегородской области на 2014 – 2016 годы"[9];

3) с другой стороны, из сводных отчетов исключены конкретные примеры (например, о коррупциогенных факторах в отдельных документах), поскольку в данном документе необходимо максимальное обобщение сведений о применяемых антикоррупционных мерах с целью выработки рекомендаций по совершенствования их применения в последующем;

4) сводные отчеты наполнены сведениями, согласующимися с показателями уже реализованной программы «Противодействие коррупции в Нижегородской области на 2009 – 2011 годы»[10], "досрочно выполненной" областной целевой программы «Противодействие коррупции в Нижегородской области на 2012 – 2014 годы» и государственной программы «Обеспечение общественного порядка и противодействия преступности в Нижегородской области на 2014 – 2016 годы»;

5) в сводный отчет за 2013 год были дополнительно включены сведения об общем состоянии ситуации противодействия коррупции на территории Нижегородской области. Например, общее количество государственных гражданских служащих, общее количество муниципальных служащих, количество субъектов противодействия коррупции, количество лиц, прошедших повышение квалификации по вопросам противодействия коррупции, количество лиц, представивших сведения о доходах, количество проверок представленных сведения о доходах, количество комиссий по урегулированию конфликта интересов, количество выездных семинаров по оказанию методической помощи главам местного самоуправления и главам администраций городских и сельских поселений Нижегородской области по вопросам противодействия коррупции.

4. В то же время, в сводных отчетах не нашли отражения принципиально важные сведения и не достаточно полно проведен их анализ, что снижает общее положительное впечатление от работы, проведенной в области противодействия коррупции на территории Нижегородской области:

1) сводные отчеты по-прежнему плохо структурированы: кроме вводной части, отдельных разделов основной части, нужна резолютивная часть – выводы. Полагаю, основная часть должна включать три подраздела в соответствии с тремя направлениями противодействия коррупции[11]: профилактика коррупции, борьба с коррупцией, минимизация и (или) ликвидация последствий коррупционных правонарушений. Тогда сведения о количестве выявленных коррупционных преступлений должны "занять" в сводных отчетах место после обзора мер по ведущему направлению – профилактике коррупции и требуют дополнения результатами работы по привлечению виновных к административной, гражданско-правовой, дисциплинарной ответственности физических лиц (ст. 13 Федерального закона № 273-ФЗ) и сведениями о привлечении к ответственности за коррупционные правонарушения юридических лиц (ст. 14 Федерального закона № 273-ФЗ). Наличие резолютивной части предусмотрено пунктом 13 раздела V Порядка, однако, сложно назвать выводами констатацию «что в Нижегородской области принимаются все необходимые меры…", "разработаны и реализуются планы противодействия коррупции", "В 2015 году реализация государственной антикоррупционной политики на территории области будет продолжена по направлениям, определенным Национальной стратегией противодействия коррупции";

2) важно четко указать круг лиц, в отношении которых проводится анализ применения мер антикоррупционной политики. Считаем (особенно в связи с последними изменениями в федеральном законодательстве о противодействии коррупции), что это должны быть:

лица, замещающие государственные должности Нижегородской области (Приложение 1 к Закону Нижегородской области от 30 декабря 2005 г. № 225-З "О государственных должностях Нижегородской области и Реестре должностей государственной гражданской службы Нижегородской области");

государственные гражданские служащие всех видов государственных органов области (не только органов исполнительной власти, но и аппарата Законодательного Собрания Нижегородской области, аппарата Избирательной комиссии Нижегородской области и т.п. – Приложение 2 к Закону Нижегородской области от 30 декабря 2005 г. № 225-З "О государственных должностях Нижегородской области и Реестре должностей государственной гражданской службы Нижегородской области");

лица, замещающие муниципальные должности;

муниципальные служащие;

работники государственных и муниципальных учреждений;

3) утверждаем, что недопустимо использовать аббревиатуру АППГ (аналогичный период прошлого года), поскольку отчетный период – год, значит, сравнение может быть осуществлено в худшем случае – с прошлым годом, а, исходя из целей мониторинга – со всеми предшествующими годами, начиная с 2009 года. Поскольку информация о состоянии антикоррупционной политики за прошлые годы уже опубликована, то в сводных отчетах лучше табличная форма (см., например Таблицу 2):

Таблица 2. Общая характеристика коррупционных преступлений на территории Нижегородской области

 

 

2010

2011

2012

2013

2014

выявлено

преступлений

1300

1550

2258

1077

426

в т.ч. против гос. власти

 

877

808

431

157

лиц

 

263

505

326

 

окончено расследованием

преступлений

 

1418

1555

1235

471

в т.ч. против гос. власти

 

569

713

232

129

привлечено к уголовной ответственности

лиц

 

142

229

274

 

в т.ч. должн. лиц[12]

 

78

107

92

77

УСД дает данные по лицам:

 

115

186

64

 

 

А анализ сведений лучше давать в виде диаграмм – так нагляднее. Причем анализ данных сведений должна давать не межведомственная рабочая группа, а тот орган, который предоставляет информацию, поскольку именно представители этого специализированного органа и могут объяснить изменения в статистических данных;

4) предлагаю расширить объем информации, включаемой в сводные отчеты (частично эти предложения учтены и количество мер противодействия коррупции в сводных отчетах растет), но нет сведений о таких антикоррупционных мерах как:

результаты работы конкурсных, аттестационных комиссий и комиссий по приему квалификационного экзамена;

работа с кадровым резервом;

внедрение ротации государственных гражданских служащих области;

количество лиц, представивших сведения о доходах (нужно учитывать, за 2012 год такие сведения обязаны представлять и работники учреждений);

количество проверок представленных сведения о доходах;

количество сведений, размещенных на официальных сайтах;

количество справок о расходах;

сколько проведено научно-практических конференций (семинаров, круглых столов) по антикоррупционой тематике;

результаты работы по размещению и наполнению информацией подразделов сайтов государственных органов и органов местного самоуправления по антикоррупционной тематике;

проблемы обеспечения доступа к информации о деятельности органов власти области и органов местного самоуправления;

организация работы по переходу на контрактную систему;

внедрение института наставничества;

количество и эффективность деятельности общественных советов при органах власти области и органах местного самоуправления;

участие институтов гражданского общества в противодействии коррупции;

внедрение на территории области работы с интернет-ресурсом «Российская общественная инициатива»;

сведения об уведомлениях о фактах склонения к коррупционному поведению;

внедрение антикоррупционных стандартов в бизнесе;

опыт осуществления на территории Нижегородской области общественного контроля, включая деятельность "Общенародного фронта" и др.

5. Основные результаты инициативного мониторинга Закона Нижегородской области от 7 марта 2008 г. № 20-З "О противодействии коррупции в Нижегородской области" обсуждались также на "круглом столе" на тему "Практика реализации Указа Президента РФ от 15 июля 2015 г.        № 364 "О мерах по совершенствованию организации деятельности в области противодействия коррупции" и региональные особенности организации противодействия коррупции" (Н. Новгород, Нижегородский институт управления – филиал РАНХигС, 2 декабря 2015 г.) по итогам которого участники "круглого стола" оценивая принимаемые в Нижегородской области меры по противодействию коррупции, в целом положительно, признают необходимым повысить эффективность организации деятельности в области противодействия коррупции путем:

1) реализации требования подпункта "в" пункта 2 Указа Президента РФ от 15 июля 2015 г. № 364 "О мерах по совершенствованию организации деятельности в области противодействия коррупции" – рассмотреть вопрос о создании специализированного органа Нижегородской области по профилактике коррупционных и иных правонарушений;

2) переформатирования деятельности по проведению антикоррупционного мониторинга на территории Нижегородской области, предусмотренной Постановлением Правительства Нижегородской области от 23сентября 2009 г. № 685, в целях подготовки проекта ежегодного доклада о деятельности в области противодействия коррупции[13];

3) разработки и утверждения Программы противодействия коррупции в Нижегородской области, предусмотренной ст. 6 Закона Нижегородской области от 7 марта 2008 г. № 20-З "О противодействии коррупции в Нижегородской области";

4) включения в план Мониторинга правоприменения нормативных правовых актов, принятых Законодательным Собранием Нижегородской области, на 1 полугодие 2016 года мониторинга правоприменения Закона Нижегородской области от 7 марта 2008 г. № 20-З "О противодействии коррупции в Нижегородской области";

5) разработки проекта Закона Нижегородской области "О предупреждении коррупции в Нижегородской области";

6) совершенствования организации деятельности в области противодействия коррупции в органах местного самоуправления;

7) активизации внедрения мер по предупреждению коррупции в организациях в соответствии с требованиями ст. 13.3. Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ "О противодействии коррупции", включая продвижение инициативы Антикоррупционной хартии российского бизнеса, проекта Антикоррупционной хартии российских вузов;

8) включения в число основных задач общественных советов, созданных при органах власти в Нижегородской области, предусмотренных положениями об этих общественно-государственных формированиях, задачи содействия противодействию коррупции в данном органе власти;

9) признания в соответствии с Национальным планом противодействия коррупции на 2014-2015 год, утвержденным указом Президента Российской Федерации от 11 апреля 2014 г. № 226, приоритетным направлением повышения квалификации лиц, ответственных за предупреждение коррупции в органах государственной власти Нижегородской области и иных государственных органах Нижегородской области, органах местного самоуправления и подведомственных им организациях;

10) проведения в Нижегородской области комплекса мероприятий, предусмотренных Программой по антикоррупционному просвещению на 2014 – 2016 годы, утвержденной Распоряжением Правительства Российской Федерации от 14 мая 2014 г. № 816-р.

 

 

 

Председатель совета                                                                              Б.Е. Шахов

 

 

 

 

 

 

 

Член научно-консультативного совета при

Законодательном Собрании Нижегородской области

К.ю.н., доцент                                                                                                       А.Р. Лаврентьев


[1] См., например: Астанин В.В. Проблемы мониторинга правоприменения в целях реализации антикоррупционной политики //Административное и муниципальное право. – 2012. – № 6; Кабанов П.А. Правовое регулирование антикоррупционного мониторинга в субъектах Российской Федерации: проблемы и перспективы // Административное и муниципальное право. – 2013. – № 4; Павлушкин А.В. Реализация механизма антикоррупционного мониторинга в субъектах Российской Федерации // Журнал российского права. – 2013. – № 8.


[2] Предусматривает 12 мер, применяемых в государственных предприятиях и учреждениях Нижегородской области.


[3] Утверждена Постановлением Правительства Нижегородской области от 20 декабря 2013 г. № 978.


[4] См.: http://minjust.ru/node/1551. Методика подготовлена в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 20 мая 2011 г. № 657 "О мониторинге правоприменения в Российской Федерации", постановлением Правительства Российской Федерации от 19 августа 2011 г. № 694 "Об утверждении Методики осуществления мониторинга правоприменения» и в рамках выполнения федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 – 2013 годы)", утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 г. № 261 "О федеральной программе "Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 – 2013 годы)".


[5] Постановление Правительства Нижегородской области от 23 сентября 2009 г.      № 685 "Об утверждении порядка проведения антикоррупционного мониторинга на территории Нижегородской области".


[6] Создана Распоряжением Правительства Нижегородской области от 1 октября 2009 г. № 2457-р.


[7] См.: http://government-nnov.ru/?id=105289.


[8] Утверждена Постановлением Правительства Нижегородской области от 8 августа 2012 г. № 527.


[9] Утверждена Постановлением Правительства Нижегородской области от 20 декабря 2013 г. № 978.


[10] Утверждена Постановлением Правительства Нижегородской области от 8 июля 2009 г. № 466.


[11] Пункт 2 ст. 1 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ "О противодействии коррупции".


[12] Должностных лиц местных органов государственной власти и органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений.


[13] П. 3.9. Положения о комиссии по координации работы по противодействию коррупции в Нижегородской области, утвержденного Указом Губернатора Нижегородской области от 7 октября 2015 г. № 112.