Экспертное заключение на проект Федерального закона "О внесении изменения в статью 22 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации", разработанный Молодежным парламентом при Законодательном Собрании Нижегородской области

Экспертное заключение на проект Федерального закона "О внесении изменения в статью 22 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации", разработанный Молодежным парламентом при Законодательном Собрании Нижегородской области

Проект Федерального закона "О внесении изменения в статью 22 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" (далее – проект Закона) разработан Молодежным парламентом при Законодательном Собрании Нижегородской области. Проект Закона затрагивает вопросы, соответствующие полномочиям Нижегородской области как субъекта Российской Федерации, определенным ст. 72, 104 Конституции Российской Федерации и Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", технико-юридическое оформление, в основном, отвечает требованиям, установленным Законом Нижегородской области от 10 февраля 2005 г. № 8-З "О нормативных правовых актах Нижегородской области".

Проектом Закона предложено ввести особый порядок учета мнения населения при принятии решения о ликвидации муниципальной общеобразовательной организации, расположенной в сельском поселении, - "допускается только с согласия схода жителей населенных пунктов, обслуживаемых данной организацией". Идея проекта Закона содержит ряд концептуальных недостатков, среди которых отметим:

1. Часть 12 ст. 22 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" следует рассматривать не обособленно, а во взаимосвязи с ч. 11 и ч. 14 данной статьи, поскольку принятие решения о реорганизации или ликвидации муниципальной общеобразовательной организации, расположенной в сельском поселении, осуществляется по определенной процедуре. Решение принимает орган местного самоуправления, но только на основании положительного заключения комиссии по оценке последствий такого решения в соответствии со специальным порядком проведения оценки последствий принятия такого решения. В Нижегородской области Постановлением Правительства Нижегородской области от 12 декабря 2013 г. № 926 утвержден такой Порядок проведения оценки последствий принятия решения о реконструкции, модернизации, изменении назначения или ликвидации объекта социальной инфраструктуры государственной (муниципальной) образовательной организации, а также о реорганизации или ликвидации государственной (муниципальной) образовательной организации, заключении договоров аренды объектов собственности, закрепленных за государственными (муниципальными) образовательными организациями, на территории Нижегородской области. Таким образом, в настоящее время процедуры не только ликвидации, но и иные (даже не обозначенные в проекте Закона), муниципальной общеобразовательной организации, расположенной в сельском поселении, уже определены и "встроить" в них сход граждан (см. далее) не представляется возможным.

Кроме того, инициатор ликвидации муниципальной общеобразовательной организации, расположенной в сельском поселении, должен представить ряд сведений, в числе которых:

перечень причин, обуславливающих необходимость ликвидации;

перечень имущества, закрепленного за организацией на праве оперативного управления (в том числе особо ценного движимого имущества), находящегося на балансе организации, с указанием балансовой стоимости и степени износа, перечень земельных участков;

документы, отражающие состояние материально-технической базы организации;

документы, отражающие перспективы использования имущества в связи с намеченными изменениями;

показатели эффективности ликвидируемой организации;

контингент обучающихся с указанием: количества обучающихся по годам рождения и конкретизированных планов по переводу обучающихся;

предложения о мерах, которые предполагается предпринять для соблюдения установленных законодательством Российской Федерации прав несовершеннолетних;

показатели рождаемости, а также прогноз демографической ситуации в муниципальном образовании;

контингент работников организации;

предварительную оценку социально-экономической эффективности последствий ликвидации организации;

размер потребности в финансовых средствах, связанных с ликвидацией образовательной организации и возможные источники их обеспечения с указанием расходов, связанных с: формированием дополнительных классов (групп); обеспечением занятости высвобождаемых работников или выплаты пособий, предусмотренных Трудовым кодексом Российской Федерации; содержанием или консервацией здания; затрат на подвоз обучающихся и иные расходы.

2. Статьей 25 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) определены требования к сходу граждан (а не "жителей", как предложено в проекте Закона), ключевым из которых выступает количество жителей, обладающих избирательным правом, – не более 100 человек, в некоторых случаях – более 100 и не более 300 человек. Сход граждан осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования, в том числе отнесенные к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. Статья 25.1 Федерального закона № 131-ФЗ определяет исчерпывающий перечень случаев, по которым может проводиться сход граждан, и случая, предлагаемого в проекте Закона, не содержит. Следовательно, помимо изменения в статью 22 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" в проекте Закона должен быть разрешен вопрос об изменении норм Федерального закона № 131-ФЗ.

3. Территориальная организация местного самоуправления в Нижегородской области определяется в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ и Законом Нижегородской области от 16.11.2003 № 184-З "Об административно-территориальном устройстве Нижегородской области".

По состоянию на 1 сентября 2016 года в Нижегородской области насчитывается 459 административно-территориальных образований, включающих 4843 населенных пунктов: 3.328 деревень, 947 сел, 447 поселков, 59 рабочих поселков, 28 городов, 21 починок, 13 поселков при станции (поселок станции), 2 слободы, 2 кордона, 1 выселок и 1 курортный поселок. В Нижегородской области сформировано 389 муниципальных образований, из которых: 13 городских округов, 39 муниципальных районов, 283 сельских и 54 городских поселения. И ни в одном из сельских поселений Нижегородской области в соответствии с требованиями Федерального закона № 131-ФЗ сход граждан не назван в числе форм непосредственного решения гражданами вопросов местного значения.

По сводным официальным данным Минюста России[1]:

"по состоянию на 1 марта 2016 г. в Российской Федерации … насчитывается 22 397 муниципальных образований (выделено нами – А.Л.), в том числе: 1 787 муниципальных районов; 1 590 городских поселений; 18 170 сельских поселений; 561 городской округ; 3 городских округа с внутригородским делением (города Махачкала, Самара, Челябинск); 19 внутригородских районов в городских округах; 267 внутригородских муниципальных образований в городах федерального значения (города Москва, Санкт-Петербург, Севастополь)… В результате произведенных изменений, затронувших в разной степени 36 субъектов Российской Федерации, количество муниципальных образований сократилось на 510 единиц (с 22 911 до 22 401), при этом число муниципальных районов сократилось на 34 единицы (с 1 821 до 1 787), городских поселений – на 50 единиц (с 1 640 до 1590), сельских поселений – на 534 единицы (с 18 640 до 18 174)… 195 случаев объединения поселений подтверждают сложившуюся за последние годы тенденцию их укрупнения. Массовые объединения поселений (преимущественно сельских) имели место в регионах Центрального федерального округа (Воронежская, Смоленская и Тверская области), Северо-Западного федерального округа (Архангельская, Вологодская и Псковская области), несколько менее интенсивны эти процессы – в Приволжском федеральном округе (Саратовская область) и Дальневосточном федеральном округе (Приморский край). При этом в Псковской области количество сельских поселений сократилось почти наполовину (со 145 до 85)";

"весьма редкой формой непосредственного решения гражданами вопросов местного значения остаются сходы граждан, проводимые в малочисленных поселениях, как правило, насчитывающих не более 100 жителей (в нескольких случаях – от 100 до 300 жителей), обладающих активным избирательным правом. Такая форма местного самоуправления предусмотрена уставами 1 городского поселения (г. Иннополис Верхнеуслонского района Республики Татарстан, в котором на начало 2016 года насчитывалось 96 постоянно проживающих граждан) и 85 сельских поселений. Больше всего таких поселений в Красноярском крае – 15 поселений, Республике Саха (Якутия) – 14 поселений, Чеченской Республике – 11 поселений, Хабаровском крае – 10 поселений. При этом во многих таких поселениях численность населения имеет тенденцию к уменьшению, а отдельные поселения фактически покинуты населением, вследствие чего перед органами государственной власти субъектов Российской Федерации в ближайшее время встанет вопрос об их упразднении."

4. Наконец, в пояснительной записке к проекту Закона не приведены данные о количестве муниципальных общеобразовательных организаций, расположенных в 85 сельских поселениях Российской Федерации, где вопрос о ликвидации такой организации "допускается только с согласия схода жителей населенных пунктов, обслуживаемых данной организацией" как это предлагается установить проектом Закона. Весьма вероятно, что таких муниципальных общеобразовательных организаций не существует.

Изложенное позволяет заключить:

проект Федерального закона "О внесении изменения в статью 22 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации", разработанный Молодежным парламентом при Законодательном Собрании Нижегородской области, не может быть рекомендован для принятия Законодательному Собранию Нижегородской области;

Председатель совета
Б.Е. Шахов



[1] http://minjust.ru/ru/press/news/monitoring-razvitiya-sistemy-mestnogo-samoupravleniya