Об Уставе Нижегородской области и уставном законодательстве

Экспертное заключение "Об Уставе Нижегородской области и уставном законодательстве"

Скачать текст заключения

Устав Нижегородской области был принят в новой редакции в конце 2005 года. Предметом регулирования Устава Нижегородской области являются:

статус Нижегородской области в части, не урегулированной Конституцией Российской Федерации;

основы организации государственной власти в Нижегородской области и особенности организации местного самоуправления на ее территории;

дополнительные (по отношению к Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству) гарантии прав и свобод человека и гражданина в Нижегородской области;

экономические и финансовые основы Нижегородской области;

требования к законодательству Нижегородской области.

Устав Нижегородской области должен и, в основном, задает условия для системности законодательства Нижегородской области, например, изначально содержал более 100 отсылочных норм к актам Нижегородской области (см. таблицу 1), а после многократных (25) изменений и дополнений теперь содержит 149 таких отсылок.

Таблица 1. Отсылки в Уставе Нижегородской области (по источникам права)

 

№ п/п

Вид источника права

Дополнительный нормативный правовой акт в отсылке

всего

ИТОГО

1.                   

Устав области

5

16

 

порядок для внесения проектов законов

3

закон области

3

законы области

4

Регламент ОЗС

1

2.                   

Закон области

35

40

 

Устав области

3

иные нормативные правовые акты области

1

Регламент ОЗС

1

3.                   

Законы области

15

23

 

Устав области

4

иные нормативные правовые акты области

4

4.                   

Законодательное закрепление

1

4

Законодательное регулирование

1

Законодательство области

4

Собственное правовое регулирование

1

5.                   

Трудовое законодательство и законодательство о государственной гражданский службе

1

1

6.                   

Постановления ОЗС

6

6

7.                   

Регламент ОЗС

7

10

 

Устав области

1

Закон области

1

Регламент Правительства области

1

8.                   

Послание Губернатора области

1

1

9.                   

Договоры, соглашения и иные формы

1

1

10.               

Соглашения области с федеральными органами исполнительной власти

1

1

11.               

Реестр имущества государственной собственности области

1

1

12.               

Регламент Правительства области

2

3

 

Регламент ОЗС

1

13.               

Акт не указан

определяется ОЗС

4

9

определяется Губернатором области

1

определяется Губернатором и Правительством области

1

определяется Правительством области

1

устанавливается Правительством области

1

разрабатывает Правительство области

1

14.               

Правовое регулирование органов государственной власти области

1

1

15.               

Областные и местные программы

1

1

16.               

Реестр административно-территориальных образований …

1

1

17.               

Положения, утверждаемые Правительством области

1

1

18.               

Акт не указан и не указан орган, который его принимает

4

4

Общее количество:

111

 

Анализ отсылок в Уставе Нижегородской области и актов, принятых в их обеспечение, позволяет сделать выводы о том, что к настоящему времени законодательство Нижегородской области (впрочем, как и в других субъектах Российской Федерации, за исключением, может быть только вновь образованных – Республики Крым и города федерального значения Севастополь), в основном, сформировано. Данный вывод подтверждается результатами подготовленного Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации еще два года назад Доклада о состоянии законодательства в Российской Федерации за 20 лет и аналогичных региональных докладов (например, Доклад Законодательного Собрания Нижегородской области «О состоянии законодательства Нижегородской области и об основных итогах деятельности Законодательного Собрания за 20 лет»). Более того, в Нижегородской области[2] и еще 32[3] из 85 субъектов Российской Федерации приняты законы о нормативных правовых актах и (или) о нормотворчестве в этих субъектах Российской Федерации.

В настоящее время к элементам законодательства Нижегородской области можно отнести несколько групп нормативных правовых актов:

1.       Устав Нижегородской области и законы, которыми в него внесены изменения и дополнения;

2.       базовые (основные) законы Нижегородской области;

3.       иные законы Нижегородской области;

4.       нормативные правовые акты Губернатора Нижегородской области и Правительства Нижегородской области;

5.       нормативные правовые акты министерств и иных органов исполнительной власти Нижегородской области;

6.       нормативные правовые акты иных государственных органов Нижегородской области.

К базовым (основным) законам Нижегородской области, по нашему мнению, можно отнести все законы, за исключением законов о внесении изменений и дополнений в ранее принятые законы и специальных законов:

о бюджетах[4],

о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями[5];

о правоприменении (например, об установлении величины прожиточного минимума пенсионера[6], о преобразовании[7] муниципальных образований, об утверждении границ и состава территорий муниципальных образований[8], о перераспределении собственности между публично-правовыми образованиями[9], об утверждении программ[10] и инвестиционных соглашений[11], о роспуске представительного органа муниципального образования[12] и т.п.). При детальном исследовании массива законов Нижегородской области выясняется, что из более чем 2.000 законов к базовым можно отнести только около 100 законов.

Полагаем, что среди базовых законов Нижегородской области, в свою очередь, можно вычленить группу «уставных» законов (по аналогии с федеральными конституционными законами в федеральном законодательстве), наличие которых прямо предусмотрено Уставом Нижегородской области. Таковых не более 25 законов Нижегородской области (см. таблицу 2).

Таблица 2. Отсылки к «уставным» законам в Уставе Нижегородской области

 

№ п/п

норма Устава области

Содержание отсылки к закону области

1.                                           

ч. 3 ст. 1

флаг и герб, описание и порядок официального использования

2.                                           

гимн области, его описание и порядок официального использования

3.                                           

ч. 4 ст. 1

символы органов государственной власти области

4.                                           

ч. 3 ст. 2

порядок проведения областного и местного референдума, выборов в органы государственной власти области и органы местного самоуправления

5.                                           

ч. 3 ст. 5

описание границ Нижегородской области

6.                                           

ч. 1 ст. 6

административно-территориальное устройство области и порядок его изменения

7.                                           

ч. 4 ст. 7

порядок организации и осуществления деятельности Уполномоченного по правам человека в Нижегородской области

8.                                           

могут учреждаться иные государственные должности, создаваться государственные органы области…

9.                                           

ч. 3 ст. 8

устанавливать гарантии права граждан на обращение, дополняющие гарантии, установленные федеральным законом

10.                                       

ч. 3 ст. 15

порядок управления и распоряжения государственной собственностью области

11.                                       

ч. 3 ст. 16

порядок формирования финансовых ресурсов области, управления и распоряжения ими

12.                                       

ч. 3 ст. 17

порядок формирования, рассмотрения, утверждения, исполнения областного бюджета и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, контроля за их исполнением, а также формирования межбюджетных отношений

13.                                       

ч. 2 ст. 21

создаются государственные органы области, не входящие в систему органов государственной власти области

14.                                       

ч. 2 ст. 22

статус и полномочия избирательной комиссии Нижегородской области и ее должностных лиц

15.                                       

ч. 2 ст. 25

выборы Губернатора

16.                                       

ч. 7 ст. 28

правовой статус, функции, основы организации и формы деятельности Законодательного Собрания

17.                                       

ч. 3 ст. 29

порядок подготовки и проведения выборов в Законодательное Собрание

18.                                       

ч. 2 ст. 30

права и обязанности депутатов Законодательного Собрания, гарантии, условия осуществления депутатской деятельности и ограничения, связанные с депутатской деятельностью

19.                                       

ч. 3 ст. 30

число депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе

20.                                       

п. 6 ч. 2 ст. 31

учреждаются награды и премии области

21.                                       

п. 8 ч. 2 ст. 31

устанавливается административная ответственность за нарушение законов и иных нормативных правовых актов области, нормативных правовых актов органов местного самоуправления

22.                                       

п. 9 ч. 2 ст. 31

устанавливается порядок заключения соглашений области об осуществлении международных, внешнеэкономических и межрегиональных связей

23.                                       

п. 11 ч. 2 ст. 31

устанавливается система исполнительных органов государственной власти области, структура и порядок формирования Правительства

24.                                       

п. 12 ч. 2 ст. 31

устанавливаются порядок проведения выборов Губернатора и порядок отзыва Губернатора, порядок проведения выборов депутатов Законодательного Собрания, порядок назначения и проведения референдума области, порядок проведения местного референдума, муниципальных выборов

25.                                       

ч. 1 ст. 32

пределы и формы контроля Законодательного Собрания за соблюдением и исполнением законов области, исполнением областного бюджета, исполнением бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов области, соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью области

26.                                       

ч. 3 ст. 32

статус, состав и порядок деятельности контрольно-счетной палаты

27.                                       

ч. 3 ст. 33

периодичность и порядок проведения заседаний Законодательного Собрания

28.                                       

ч. 2 ст. 34

порядок избрания Председателя Законодательного Собрания

29.                                       

ч. 2 ст. 35

порядок формирования и деятельности Совета Законодательного Собрания

30.                                       

ч. 3 ст. 35

порядок деятельности фракций и порядок формирования и деятельности депутатских групп

31.                                       

ч. 4 ст. 35

порядок формирования и организации работы, вопросы ведения комитетов

32.                                       

ч. 2 ст. 39

порядок деятельности Правительства

33.                                       

ч. 2 ст. 47

система нормативных правовых актов области

34.                                       

ч. 3 ст. 47

порядок подготовки, внесения, рассмотрения, принятия, официального опубликования и вступления в силу законов области, а также требования к ним

35.                                       

абз. 2 ч. 1 ст. 48

порядок реализации права законодательной инициативы граждан в Законодательном Собрании

36.                                       

ч. 2 ст. 52

может быть создан Уставный суд Нижегородской области

37.                                       

ч. 3 ст. 52

порядок назначения на должность мировых судей области

38.                                       

порядок обеспечения и организации деятельности мировых судей области

39.                                       

ч. 4 ст. 52

создаются и упраздняются судебные участки и должности мировых судей

40.                                       

ч. 1 ст. 55

наделение муниципальных образований статусом муниципального района, городского округа, городского, сельского поселения

41.                                       

ч. 2 ст. 55

установление и изменение границы территорий муниципальных образований

42.                                       

ч. 3 ст. 55

создание, преобразование, упразднение муниципальных образований, установление и изменение их границ

43.                                       

ч. 5 ст. 59

порядок, установленный для обнародования законов области, применяется для подписания и обнародования Устава области, поправок к нему

 

Принятие "уставных" законов субъектов Российской Федерации не противоречит Конституции Российской Федерации[13], в которой применены термины: "конституция и законодательство", "устав и законодательство" (ч. 2 ст. 5), "конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов" (п. «а» ч. 1 ст. 72), "законы и иные нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации" (ч. 2, 3, 5 ст. 76), "нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации" (ч. 6 ст. 76).

Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"[14] также не исключает понятие "уставные" законы субъектов Российской Федерации, поскольку в нем по сравнению с Конституцией Российской Федерации намного больше вариантов терминов в отношении законодательства субъектов Российской Федерации, в т.ч. такие как "конституция (устав) и законы субъекта Российской Федерации", "законодательное регулирование" (п. "б" ч. 1 ст. 5).

Таким образом, целесообразно продолжить работу по систематизации законодательства Нижегородской области и рассмотреть вопрос о введении понятия "уставного законодательства Нижегородской области", которое являясь составным элементом системы законодательства области, состоит исключительно из актов высшей юридической силы – Устава области и наиболее важных законов области, направленных на регулирование наиболее важных вопросов организации власти в Нижегородской области. В то же время, очевидно, что Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" препятствует введению усложненной процедуры принятия и внесения изменений в какие-либо законы субъекта Российской Федерации, кроме Устава области. Сложно представить приоритет "уставных" законов по отношению к иным законам области. Однако есть возможность продумать и сформулировать специальные критерии отнесения законов к числу "уставных": специфика предмета правового регулирования, отличное от иных законов наименование (например, "уставные законы" или "кодексы[15]"), ограничение на рассмотрение таких законопроектов в первоочередном порядке, обязательность их вынесения на публичные слушания.

 

 

 

Председатель совета                                                                              Б.Е. Шахов

 

 

 

 

 

 

 

Член научно-консультативного совета при

Законодательном Собрании Нижегородской области

К.ю.н., доцент                                                                                                       А.Р. Лаврентьев




[1] Устав Нижегородской области от 30 декабря 2005 г. № 219-З // Правовая среда, 2006, 18 января.


[2] Закон Нижегородской области от 10 февраля 2005 г. № 8-З "О нормативных правовых актах Нижегородской области".


[3] См.: Закон Республики Адыгея от 9 октября 1998 г. № 92 "О нормативных и иных правовых актах"; Закон Республики Алтай от 5 марта 2008 г. № 18-РЗ "О нормативных правовых актах Республики Алтай"; Закон Республики Башкортостан от 12 августа 1996 г. № 42-з "О нормативных правовых актах Республики Башкортостан"; Закон Республики Дагестан от 16 апреля 1997 г. № 8 "О нормативных правовых актах Республики Дагестан"; Закон Республики Ингушетия от 7 декабря 1999 г. №29-РЗ "О нормативных правовых актах Республики Ингушетия"; Закон Республики Карелия от 4 июля 2012 г. № 1619-ЗРК "О нормативных правовых актах"; Закон Республики Марий Эл от 6 марта 2008 г. № 5-З "О нормативных правовых актах Республики Марий Эл"; Закон Республики Северная Осетия-Алания от 14 ноября 2014 г. № 36-РЗ "О нормативных правовых актах Республики Северная Осетия-Алания"; Закон Карачаево-Черкесской Республики от 2 декабря 2002 г. № 48-РЗ "О нормативных правовых актах Карачаево-Черкесской Республики"; Закон Республики Хакасия от 11 марта 2015 г. № 18-ЗРХ "О нормативных правовых актах Республики Хакасия"; Закон Астраханской области от 10 апреля 2012 г. № 18/2012-ОЗ "О нормотворческой деятельности, нормативных правовых актах и иных правовых актах органов государственной власти Астраханской области"; Закон Брянской области от 3 ноября 1997 г. № 28-З "О законах и иных нормативных правовых актах Брянской области"; Закон Волгоградской области от 9 декабря 2014 г. № 169-ОД "О нормативных правовых актах Волгоградской области"; Закон Вологодской области от 5 июля 2012 г. № 2806-ОЗ "О нормативных правовых актах Вологодской области"; Закон Воронежской области от 1 февраля 1995 г. № 11-з "О нормативных правовых актах Воронежской области"; Закон Калужской области от 25 июля 1995 г. № 12 ."О нормативных правовых актах органов государственной власти Калужской области"; Закон Костромской области от 11 января 2007 г. № 106-4-ЗКО "О нормативных правовых актах Костромской области"; Закон Курганской области от 8 октября 2004 г. № 444 "О нормативных правовых актах Курганской области"; Закон Липецкой области от 27 марта 1997 г. № 64-ОЗ "О нормативных правовых актах Липецкой области"; Областной закон Новгородской области от 6 января 1995 г. № 9-ОЗ "О нормативных правовых актах законодательного (представительного) и исполнительных органов государственной власти Новгородской области"; Закон Новосибирской области от 25 декабря 2006 г. № 80-ОЗ "О нормативных правовых актах Новосибирской области"; Закон Омской области от 21 ноября 2002 г. № 409-ОЗ "О нормативных правовых актах Омской области"; Закон Орловской области от 15 апреля 2003 г. № 319-ОЗ "О правотворчестве и нормативных правовых актах Орловской области"; Закон Самарской области от 7 июля 2000 г. № 28-ГД "О нормативных правовых актах Самарской области"; Закон Тверской области от 16 марта 2004 г. № 13-ЗО "О нормативных правовых актах Тверской области"; Закон Томской области от 7 марта 2002 г. № 9-ОЗ "О нормативных правовых актах Томской области"; Закон Челябинской области от 30 мая 2002 г. № 87-ЗО "О нормативных правовых актах Челябинской области"; Закон Забайкальского края от 18 декабря 2009 г. № 321-ЗЗК "О нормативных правовых актах Забайкальского края"; Закон Краснодарского края от 6 июня 1995 г. № 7-КЗ "О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края"; Закон НАО от 3 февраля 2006 г. № 673-ОЗ "О нормативных правовых актах Ненецкого автономного округа"; Закон ХМАО от 25 февраля 2003 г. № 14-оз "О нормативных правовых актах Ханты-Мансийского автономного округа - Югры"; Кодекс о нормативных правовых актах Чукотского автономного округа от 24 февраля 2009 г. № 25-ОЗ.


[4] См., например, законы Нижегородской области: от 22 декабря 2015 г. № 196-З "Об областном бюджете на 2016 год"; от 2 декабря 2014 г. № 172-З "О бюджете Территориального фонда обязательного медицинского страхования Нижегородской области на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов"; от 22 октября 2015 г. № 146-З "Об особенностях составления и утверждения проекта областного бюджета и бюджета Территориального фонда обязательного медицинского страхования Нижегородской области на 2016 год".


[5] См., например, законы Нижегородской области: от 21 октября 2005 г. № 140-З "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в области образования"; от 11 ноября 2005 г. № 176-З "О наделении органов местного самоуправления Нижегородской области отдельными государственными полномочиями по поддержке сельскохозяйственного производства"; от 3 ноября 2006 г. № 134-З "О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по созданию и организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав"; от 7 сентября 2007 г. № 125-З "О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Нижегородской области отдельными государственными полномочиями по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних граждан"; от 30 сентября 2008 г. № 116-З "О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Нижегородской области отдельными государственными полномочиями в области жилищных отношений"; от 3 октября 2013 г. № 129-З "О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Нижегородской области отдельными государственными полномочиями по организации проведения мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных".


[6] См., например, законы Нижегородской области: от 2 октября 2014 г. № 131-З "О величине прожиточного минимума пенсионера в Нижегородской области на 2015 год"; от 28 сентября 2015 г. № 139-З "О величине прожиточного минимума пенсионера в Нижегородской области на 2016 год".


[7] См., например, законы Нижегородской области от 8 мая 2015 г.: № 58-З "О преобразовании муниципальных образований Навашинского муниципального района Нижегородской области"; № 59-З "О преобразовании муниципальных образований Чкаловского муниципального района Нижегородской области"; № 60-З "О преобразовании муниципальных образований Кулебакского муниципального района Нижегородской области".


[8] См., например, законы Нижегородской области: от 22 декабря 2005 г. № 205-З "Об утверждении границ, состава территории городского округа город Нижний Новгород"; от 24 октября 2005 г. № 164-З "Об утверждении границ, состава территории Перевозского муниципального района, границ и состава территорий муниципальных образований, входящих в состав Перевозского муниципального района"; 9 сентября 2005 г. № 130-З "Об утверждении границ, состава территории Вадского муниципального района, границ и состава территорий муниципальных образований, входящих в состав Вадского муниципального района".


[9] См., например, законы Нижегородской области: от 28 декабря 2007 г. № 198-З "О разграничении имущества, находящегося в муниципальной собственности, между Семеновским муниципальным районом и городским поселением город Семенов"; от 4 апреля 2008 г. № 35-З "О разграничении имущества, находящегося в муниципальной собственности, между Выксунским муниципальным районом и городским поселением город Выкса"; от 6 марта 2008 г. № 13-З "О разграничении имущества, находящегося в муниципальной собственности, между Первомайским муниципальным районом и городским поселением город Первомайск".


[10] См., например: Закон Нижегородской области от 8 августа 2012 г. № 106-З "Об утверждении Программы социально-экономического развития Нижегородской области на 2012 – 2015 годы".


[11] См., например, законы Нижегородской области: от 3 марта 2014 г. № 25-З "Об утверждении инвестиционного соглашения между Правительством Нижегородской области и закрытым акционерным обществом "Магна Автомотив Рус"; от 26 ноября 2015 г. № 160-З "Об утверждении дополнительного соглашения N 2 к инвестиционному соглашению между Правительством Нижегородской области и акционерным обществом "Выксунский металлургический завод"; от 2 декабря 2015 г. № 165-З "Об утверждении инвестиционного соглашения между Правительством Нижегородской области и обществом с ограниченной ответственностью "Автомобильный завод "ГАЗ"; 2 декабря 2015 г. № 169-З "Об утверждении инвестиционного соглашения между Правительством Нижегородской области и обществом с ограниченной ответственностью "Поритеп НН".


[12] См. законы Нижегородской области: от 29 июня 2012 г. № 76-З "О роспуске представительного органа муниципального образования – Земского собрания Сосновского муниципального района Нижегородской области" и от 26 июля 2012 г. № 92-З "О признании утратившим силу Закона Нижегородской области "О роспуске представительного органа муниципального образования - Земского собрания Сосновского муниципального района Нижегородской области".


[13] www.pravo.gov.ru, 2014, 1 августа / 0001201408010002.


[14] Собрание законодательства РФ, 1999, № 42, ст. 5005.


[15] В законодательстве Нижегородской области есть только один закон с наименованием "кодекс" – Кодекс Нижегородской области об административных правонарушениях от 20 мая 2003 г. № 34-З, но такое содержание имеют несколько законов области (в области земельного, градостроительного, избирательного права, законодательства о местом самоуправлении и др.), их наименование следует привести в соответствие с содержанием. Интересно, что Градостроительный кодекс Нижегородской области от 16 апреля 2001 г. № 177-З действовал менее 5 лет.