Заключение на проект закона Нижегородской области "О наказах избирателей депутатам Законодательного Собрания Нижегородской области", внесенный фракцией КПРФ в Законодательном Собрании

Заключение на проект закона Нижегородской области "О наказах избирателей депутатам Законодательного Собрания Нижегородской области", внесенный фракцией КПРФ в Законодательном Собрании

 

Проект Закона Нижегородской области "О наказах избирателей депутатам Законодательного Собрания Нижегородской области" (далее – проект Закона), внесен в Законодательное Собрание Нижегородской области (далее – Законодательное Собрание) фракцией КПРФ и направлен на обеспечение отсылочной нормы – ч. 6 ст. 16 Закона Нижегородской области от 12 октября 2011 г. № 150-З "О статусе депутата Законодательного Собрания Нижегородской области" (далее – Закон "О статусе депутата").

Идея проекта Закона соответствует полномочиям субъектов Российской Федерации, отражает современные тенденции законотворчества в других субъектах Российской Федерации и заслуживает поддержки. Текст проекта Закона, некоторые представленные документы, в основном, соответствуют требованиям, установленным Законом Нижегородской области от 10 февраля 2005 г. № 8-З "О нормативных правовых актах Нижегородской области". В то же время, проект Закона содержит ряд недостатков, среди которых отметим наиболее существенные:

1)       полагаем, что проект Закона должен быть более органично "встроен" в систему законов Нижегородской области и потребует внесения изменений кроме "Регламента Законодательного Собрания… и принятия соответствующего постановления Правительства Нижегородской области" и в Устав Нижегородской области, и в Закон Нижегородской области от 1 марта 2011 г. № 25-З "О Законодательном Собрании Нижегородской области", и в проект Закона Нижегородской области "Об областном бюджете на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов", и в Закон Нижегородской области от 27 декабря 2007 г. № 196-З "О публичных мероприятиях, проводимых на территории Нижегородской области" и в иные акты. Следовательно, Перечень нормативных правовых актов Нижегородской области, подлежащих признанию утратившими силу, изменению или принятию в связи с принятием проекта закона Нижегородской области "О наказах избирателей депутатам Законодательного Собрания Нижегородской области", потребует существенной доработки;

2)       очевидно, что проект Закона предусматривает затраты средств областного бюджета (ч. 1 ст. 5, п. 4 ч. 1 ст. 5, ч. 2 ст. 6, ст. 9 проекта Закона), поэтому представляется а потому необходим расчет расходов за счет средств областного бюджета – требуется полноценное Финансово-экономическое обоснование к проекту Закона;

3)                дефиниция термина "наказы избирателей" дана в варианте, отличающемся от дефиниции ч. 5 ст. 16 Закона "О статусе депутата", и существенно ограничивает как права избирателей, так и потенциал самих наказов избирателей. "Наказами избирателей" в соответствии с ч. 5 ст. 16 Закона "О статусе депутата" являются "предложения избирателей, утвержденные постановлением Законодательного Собрания", а в ч. 1 ст. 2 проекта Закона – "одобренные собраниями избирателей предложения по социально-экономическому развитию Нижегородской области, включенные в программу реализации наказов, утвержденную Законодательным Собранием". В соответствии с п. 8 ст. 3 Закона Нижегородской области от 25 ноября 2005 г. № 187-З "О выборах депутатов Законодательного Собрания Нижегородской области" "избиратель – гражданин Российской Федерации, обладающий активным избирательным правом" и именно "избирателям", а не "собраниям избирателей" дано право наказов Законом "О статусе депутата". Причем требование о том, что "собрание считается правомочным, если в нем принимает участие не менее 100 избирателей" (абз. 2 ч. 3 ст. 3 проекта Закона) выступает коррупциогенным фактором, предусмотренным пп. "а" п. 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96 – "наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, – установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям";

4)       процедуры реализации права граждан участвовать в управлении государством (гарантировано ч. 1 ст. 32 Конституции Российской Федерации) в форме наказов избирателей, устанавливаемые проектом Закона, на наш взгляд, излишне сложны, но при этом ряд элементов процедур оказался не регламентирован (см. таблицу);

№ п/п

норма проекта Закона

процедуры формирования и реализации наказов избирателей

действие

субъект

документ

сроки

1.                                 

ч. 1 и 2 ст. 3

инициатива проведения собрания

избиратели

«уведомление»

заблаговременно

депутат ОЗС

депутаты ОЗС

2.                                 

ч. 3 ст. 3

регистрация присутствующих избирателей

-

-

перед началом собрания

3.                                 

ч. 3 и 5 ст. 3

проведение собрания

председатель и секретарь

протокол

-

4.                                 

ч. 4 ст. 3

одобрение предложения о наказе

более половины участников собрания

протокол

-

5.                                 

ч. 6 ст. 3

направление протокола депутату ОЗС (депутатам)

секретарь

-

в течение 10 дней со дня проведения собрания

6.                                 

ч. 1 ст. 4

составление перечня предложений по наказам

депутат ОЗС

перечень предложений (приложение к проекту Закона)

за 120 дней до последнего дня внесения проекта закона о бюджете

7.                                 

ч. 2 ст. 4

формирование сводного перечня предложений

Законодательное Собрание

сводный перечень предложений

в течение 30 дней со дня поступления документов

8.                                 

ч. 3 ст. 4

оценка сводного перечня предложений

Правительство

перечень предложений по наказам, рекомендованным к включению в программу

в течение 30 дней со дня поступления сводного перечня предложений

перечень отклоненных предложений

9.                                 

ч. 6 ст. 4

перенаправление отклоненных предложений по наказам

Правительство

-

-

10.                             

ч. 1 ст. 5

подготовка проекта программы

-

программа реализации наказов

-

11.                             

ч. 2 ст. 5

внесение проекта программы

Губернатор

проект программы

в течение 10 дней с момента п. 8

12.                             

ч. 3 ст. 5

утверждение программы

Законодательное Собрание

постановление

в течение 30 дней со дня внесения проекта

13.                             

ч. 3 ст. 5

опубликование программы

-

-

-

14.                             

ч. 1 ст. 6

учет программы в проекте закона о бюджете и иных программах

-

-

-

15.                             

ч. 2 ст. 6

формирование проект плана реализации наказов

Правительство

проект плана реализации наказов

-

16.                             

ч. 2 ст. 6

утверждение плана реализации наказов

-

план реализации наказов

-

17.                             

ч. 3 ст. 6

организация выполнения наказов

Правительство

-

-

депутаты ОЗС

18.                             

ст. 7

контроль за выполнением наказов

Законодательное Собрание

Отсылка к Регламенту

19.                             

ч. 1 ст. 8

внесение отчета о выполнении плана наказов

Губернатор

отчет о выполнении плана наказов

одновременно с отчетом об исполнении бюджета

20.                             

утверждение отчета о выполнении плана наказов

Законодательное Собрание

постановление

-

21.                             

ч. 2 ст. 8

внесение отчета о выполнении программы наказов

Губернатор

отчет о выполнении программы наказов

не позднее 1 июня года, в котором истекает срок полномочий депутатов ОЗС

22.                             

утверждение отчета о выполнении программы наказов

Законодательное Собрание

постановление

-

23.                             

опубликование отчета

-

-

-

24.                             

ч. 3 ст. 8

информирование избирателей

депутаты ОЗС

отчет перед избирателями

не реже одного раза в год

 

5)       ч. 6 ст. 3 проекта Закона предусмотрено направление предложения о наказе избирателей "депутату (депутатам) Законодательного Собрания Нижегородской области, избранному (избранным) по соответствующему одномандатному избирательному округу или депутату (депутатам) Законодательного Собрания Нижегородской области, избранному (избранным) по общеобластному списку по соответствующей территориальной группе", но процедуры "коллективной" работы депутатов с наказами избирателей в проекте Закона не регламентированы;

6)       несколько запутанным представляется разрешение в проекте Закона вопроса о программе реализации наказов избирателей: сводный перечень предложений по наказам формирует Законодательное Собрание (ч. 2 ст. 4), рекомендует к включению предложений в проект программы Правительство области (ч. 3 ст. 4), вносит Губернатор области (ч. 2 ст. 5), утверждает Законодательное Собрание (ч. 3 ст. 5), организуют выполнение – Правительство области (ч. 3 ст. 6) и депутаты (ч. 4 ст. 6), контролирует Законодательное Собрание (ст. 7), отчитывается – Губернатор области (ч. 2 ст. 8). Но так и не ясен ответ на ключевой вопрос: кто же разрабатывает проект программы реализации наказов?

7)       в приложении к проекту Закона "задана" форма "перечня предложений по наказам", но формы "сводного перечня предложений по наказам" (ч. 2 ст. 4), "программы реализации наказов" (ч. 1 ст. 5), "плана реализации наказов" (ч. 2 ст. 6) и отчетов не установлены. А варианты описания требований к указанным документам различаются: не регламентированы к "сводному перечню предложений по наказам", к "программе реализации наказов" – подробный перечень требований (пункты 1-6 ч. 1 ст. 5), к "плану реализации наказов" – примерный набор сведений (ч. 2 ст. 6). Интересно, что в ч. 2 ст. 6 речь идет об одном "плане реализации наказов", а в ч. 4 ст. 6 уже о "планах реализации наказов";

8)       представляется как минимум некорректным фактически переложение ответственности по отчетам за реализацию наказов избирателей с депутатов Законодательного Собрания (они только "осуществляют информирование" – ч. 3 ст. 8 проекта Закона) на исполнительную власть (ч. 1 и ч. 2 ст. 8 проекта Закона), что противоречит в том числе ч. 8 ст. 16 Закона "О статусе депутата" – "Депутат ежегодно отчитывается перед избирателями о своей деятельности".

Изложенное позволяет заключить: проект Закона Нижегородской области "О наказах избирателей депутатам Законодательного Собрания Нижегородской области", актуален, но требует существенной переработки. 

Председатель совета
Б.Е. Шахов

Член научно-консультативного совета при Законодательном Собрании Нижегородской области, К.ю.н., доцент А.Р. Лаврентьев