Заключение по проекту модельного закона субъекта Российской Федерации «О дополнительных гарантиях обеспечения независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) в субъекте Российской Федерации», подготовленному Коробкиным А.Н.

Заключение по проекту модельного закона субъекта Российской Федерации «О дополнительных гарантиях обеспечения независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) в субъекте Российской Федерации», подготовленному Коробкиным А.Н.

Проект модельного закона субъекта Российской Федерации «О дополнительных гарантиях обеспечения независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) в субъекте Российской Федерации», подготовлен Коробкиным А.Н. (далее – проект Модельного закона) и направлен «для рассмотрения» ГУ Минюста России по Нижегородской области (письмо от 21 сентября 2016 г. № 52/02-20463).

В настоящее время правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, в том числе независимой, установлены Федеральным законом от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (далее – Федеральный закон № 172-ФЗ), Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", Приказом Минюста России от 21 октября 2011 г. № 363 "Об утверждении формы заключения по результатам независимой антикоррупционной экспертизы", а также взаимосвязанными с указанными нормативными правовыми актами иными актами, включая ведомственные и акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления (ч. 3 ст. 3 Федерального закона № 172-ФЗ). Полагаем, дополнительные гарантии независимой антикоррупционной экспертизы целесообразно устанавливать не проектом Модельного закона (что, очевидно, не будет способствовать созданию единых организационных основ данного института), а путем внесения соответствующих изменений в Федеральный закон № 172-ФЗ.

Тем более, что в пояснительной записке к проекту Модельного закона сделано правильное указание на пункт 9 Национального плана противодействия коррупции на 2016 – 2017 годы, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 1 апреля 2016 г. № 147. Однако, пункт 9 и подпункт «ж» Национального плана противодействия коррупции указывают иных и субъекта и форму реализации мероприятия:

«высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий»;

«издать нормативные правовые акты, устанавливающие дополнительные гарантии обеспечения независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе предусматривающие создание единых региональных интернет-порталов для размещения проектов указанных актов в целях их общественного обсуждения и проведения независимой антикоррупционной экспертизы».

Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" устанавливает, что высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) … издает указы (постановления) и распоряжения. Таким образом, издание нормативного правового акта в форме закона субъекта Российской Федерации для регулирования указанных правоотношений не требуется. Позиция разработчика проекта Модельного закона, выраженная в пояснительной записке, о целесообразности, с точки зрения юридической техники, издания акта в форме закона ошибочна и не может быть поддержана.

Заметим также, что пункт 9 Национального плана противодействия коррупции на 2016 – 2017 годы не требует установление дополнительных гарантий обеспечения независимой антикоррупционной экспертизы муниципальных правовых актов (проектов муниципальных правовых актов) органов местного самоуправления муниципальных образований, что отражено в преамбуле и тексте проекта Модельного закона.

К сожалению, содержание проекта Модельного закона не свободно от множества технико-юридических недостатков, в частности:

термин «муниципальные правовые акты органов местного самоуправления» не соответствует установленному ст. 43 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";

дефиниции "независимая антикоррупционная экспертиза" и "независимые эксперты" (ст. 2 проекта Модельного закона) расходятся с содержанием ст. 5 Федерального закона № 172-ФЗ, а дефиниция "коррупциогенные факторы" (ст. 2 проекта Модельного закона), напротив, дублирует определение, приведенное в ст. 1 Федерального закона № 172-ФЗ;

ст. 3 проекта Модельного закона предложено назначать в каждом государственном органе субъекта Российской Федерации должностное лицо, ответственное за организацию независимой антикоррупционной экспертизы, однако, как правило, данные органы не принимают (не издают) нормативные правовые акты;

процедуры рассмотрения заключений, предусмотренные ч. 2 ст. 4 проекта Модельного закона, не учитывают особенности деятельности и принятия решений законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

ч. 1 ст. 5 проекта Модельного закона предлагается наделить уполномоченный орган в сфере антикоррупционной экспертизы рядом специальных полномочий: взаимодействие с органами власти различного уровня, оказание методической помощи и технической помощи, проведение мониторинга, осуществление контрольных функций сопровождение портала. Однако очевидно, что институт антикоррупционной экспертизы намного шире института независимой антикоррупционной экспертизы, а это означает, что создание уполномоченного органа в сфере антикоррупционной экспертизы в субъекте Российской Федерации неизбежно приведет к «вторжению» в полномочия иных субъектов, уполномоченных на проведение антикоррупционной экспертизы (в том числе территориальных органов Прокуратуры Российской Федерации и Минюста России);

ч. 2 ст. 5 проекта Модельного закона, предполагающая возможность возложения на уполномоченный орган исполнительной власти «полномочий по контролю за соблюдением настоящего закона органами государственной власти субъектов Российской Федерации» противоречит принципу разделения властей, установленному ст. 10 и ч. 1 ст. 77 Конституции Российской Федерации, а в части закрепления «полномочий по содействию единообразному применению настоящего закона органами местного самоуправления» – принципу самостоятельности местного самоуправления (ст. 12, ст. 130 Конституции Российской Федерации);

ст. 7 проекта Модельного закона предлагается ввести такую дополнительную гарантию обеспечения независимой антикоррупционной экспертизы как размещение на едином региональном интернет-портале актуальных редакций текстов законов субъекта Российской Федерации и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации. В то же время, обеспечение доступа к информации такого вида требует разрешения ряда организационно-правовых вопросов и только для целей независимой антикоррупционной экспертизы вряд ли возможно;

ст. 9 проекта Модельного закона не соответствует предмету регулирования, поскольку участие независимых экспертов в общественных советах и иных совещательных органах не является дополнительной гарантией обеспечения независимой антикоррупционной экспертизы;

в ст. 10 проекта Модельного закона упоминается «административная ответственность» за нарушение порядка рассмотрения заключений независимых экспертов, что не предусмотрено как Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и тем более принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

Наконец, представляется, что создавать дополнительные гарантии независимой антикоррупционной экспертизы необходимо тогда, когда очевидны перспективы, нереализованный потенциал данного института, но:

количество независимых экспертов неуклонно сокращается. Так, Минюст России ведет государственный реестр независимых экспертов, получивших аккредитацию на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, – раздельно физических[2] и юридических[3] лиц. Некоторые сведения из Реестра (по состоянию на 4 октября 2016 года) отражены в Таблице:

 

реестр

общее количество экспертов

срок аккредитации истек (по 17.10.2016)

срок аккредитации (5 лет) не истек

всего

в том числе

получили в 2016 году

продлили

физические лица

1.991 (34)[4]

- 1.044 (20)

947 (14)

137 (2)

104 (1)

юридические лица

350 (3)

- 155 (1)

195 (2)

19 (-)

60 (1)

всего

2.341 (37)

- 1.199 (21)

1.142 (16)

156 (2)

164 (2)

 

количество и качество экспертиз, проведенных независимыми экспертами, оставляют много вопросов. В частности, в ежегодных отчетах о результатах антикоррупционного мониторинга на территории Нижегородской области упоминаются единичные случаи проведения независимыми экспертами антикоррупционных экспертиз.

Изложенное позволяет заключить:

проект модельного закона субъекта Российской Федерации «О дополнительных гарантиях обеспечения независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) в субъекте Российской Федерации», подготовленный Коробкиным А.Н., не может быть рекомендован для рассмотрения Законодательным Собранием Нижегородской области;

некоторые из дополнительных гарантий обеспечения независимой антикоррупционной экспертизы, перечисленные в проекте Модельного закона, могут быть учтены при подготовке предусмотренного подпунктом «ж» пункта 9 Национального плана противодействия коррупции на 2016 – 2017 годы проекта нормативного правового акта Губернатора Нижегородской области;

некоторые из дополнительных гарантий обеспечения независимой антикоррупционной экспертизы, перечисленные в проекте Модельного закона, необходимо дополнительно обсудить и включить в Методические рекомендации территориальным органам Минюста России по организации независимой антикоррупционной экспертизы в субъектах Российской Федерации.

 

 

Независимый эксперт, уполномоченный на проведение

антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов

и проектов нормативных правовых актов

(свидетельство об аккредитации от 10.07.2014 № 1963)

к.ю.н., доцент                                                                        А.Р. Лаврентьев

16 октября 2016 г.




[1] Подготовлено с участием: Каляновой Ю.Г., консультанта аппарата комитета Законодательного Собрания Нижегородской области по вопросам государственной власти области и местного самоуправления; Красильниковой Н.А., руководителя аппарата комитета Законодательного Собрания Нижегородской области по информационной политике, регламенту и вопросам развития институтов гражданского общества; Степанова Д.В., руководителя аппарата комитета Законодательного Собрания Нижегородской области по вопросам государственной власти области и местного самоуправления.


[2] http://minjust.ru/ru/node/1405 (дата обращения: 16.10.2016)


[3] http://minjust.ru/ru/node/1406 (дата обращения: 16.10.2016)


[4] В скобках – зарегистрированные на территории Нижегородской области. Заметим, факт регистрации на территории субъекта Российской Федерации не ограничивает полномочия независимого эксперта.