Заключение на проект Закона Нижегородской области "О содержании домашних животных в Нижегородской области"

ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ПРОЕКТ ЗАКОНА НИЖЕГОРОДСКОЙ ОБЛАСТИ "О СОДЕРЖАНИИ ДОМАШНИХ ЖИВОТНЫХ В НИЖЕГОРОДСКОЙ ОБЛАСТИ"

Согласно пояснительной записке к проекту Закона Нижегородской области "О содержании домашних животных в Нижегородской области" документ разработан в целях урегулирования отношений, связанных с содержанием и защитой домашних животных, обеспечения безопасности и санитарно-эпидемиологического благополучия населения, предотвращения возникновения и распространения болезней, общих для человека и животных, обеспечения общественного порядка, а также благоустройства территорий муниципальных образований Нижегородской области.

При осуществлении правового регулирования данной сферы необходимо учитывать существующие нормативные правовые акты, действующие в этой сфере.

В настоящее время, отдельного федерального закона, регламентирующего порядок обращения или содержания домашних животных не принято. Вместе с тем, на рассмотрении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации находится проект Федерального закона №458458-5 "Об ответственном обращении с животными" (далее – ПФЗ). Указанный законопроект был принят в 1-м чтении 23 марта 2011 г. и в настоящее время включен в примерную программу нормотворческой деятельности на май 2017 года.

Следует отметить, что к указанному законопроекту были разработаны Поправки Правительства Российской Федерации (размещены на Официальном сайте для размещения информации о подготовке нормативных правовых актов).

При принятии решения о дальнейшей судьбе проекта Закона Нижегородской области "О содержании домашних животных в Нижегородской области" необходимо учитывать следующие замечания:

1. Необходимо обратить внимание на существующие общие положения в проекте Федерального закона "Об ответственном обращении с животными" и проекте Закона Нижегородской области "О содержании домашних животных в Нижегородской области".

Предметом правового регулирования федерального закона должны стать "правовые основы государственной политики в области обращения с животными и направлен на их защиту от жестокого обращения, на обеспечение безопасности, иных прав и законных интересов граждан при обращении с животными" (пункт 1 ст.1 Проекта ФЗ).

Предметом правового регулирования проекта Закона Нижегородской области должно стать обеспечение целей "защиты домашних животных от жестокого обращения, безопасности и санитарно-эпидемиологического благополучия населения, предотвращения возникновения и распространения болезней, общих для человека и животных, обеспечения общественного порядка, а также благоустройства территорий муниципальных образований, регулирования отношений, связанных с содержанием и защитой домашних животных на территории Нижегородской области" (пункт 1 ст.1 ПЗНО).

Общие сферы правового регулирования двух нормативных правовых актов связаны: 1) обращение с животными;

2) защита животных от жестокого обращения; 3) безопасность и санитарно-эпидемиологическое благополучие населения; 4) иные права и законные интересы граждан при обращении с животными".

Определенно можно отметить, что федеральный закон имеет более широкую сферу правового регулирования, чем закон Нижегородской области, так как упоминаются все без исключения животные, с которыми обращаются граждане. Закон Нижегородской области предполагает правовое регулирование обращения только с домашними животными. Следовательно, проект федерального закона охватывает частично сферу обращения с домашними животными. Это подтверждается общим правовым регулирование основных терминов: "домашнее животное", "выгуливание животного", "владелец животного" или "ответственное лицо". Вместе с тем, проект федерального закона включает следующие "пересекающиеся" статьи: Статья 14. "Обязанности ответственных лиц", Статья 15. "Регистрация животных", Статья 16. "Содержание домашних животных", Статья 17. "Требования при выгуливании животных", Статья 18. "Перевозка животных".

Содержание перечисленных статей входит в явное противоречие с положениями проекта Закона Нижегородской области.

Например, в проекте федерального закона устанавливается, что "при выгуливании животного ответственное лицо обязано: вести животное на поводке при пересечении проезжей части автомобильной дороги, в местах общего пользования многоквартирных жилых домов, на детских и спортивных площадках. Запрещается выгуливание животного лицами, не способными контролировать поведение животного, в том числе находящимися в состоянии алкогольного, наркотического или токсического опьянения" (пункты 2 и 3 ст.17 проекта Федерального закона).

В соответствии с проектом Закона Нижегородской области предлагается установить следующие правила выгула домашних животных: 1. Выгул домашних животных разрешается в местах, определяемых органами местного самоуправления муниципальных образований Нижегородской области для этой цели. 2. При выгуле собак, требующих особой ответственности владельца, необходимо использовать поводок и намордник. Не рекомендуется выгуливать указанных собак детям до 14 лет. 3. Запрещается выгул собак на территории Нижегородского Кремля. 4. Не рекомендуется оставлять домашних животных на улице без присмотра. 5. Запрещается выгуливать  собак лицам в нетрезвом состоянии. 6. Не допускается выгуливать домашних животных на детских и спортивных площадках, школьных дворах, иных местах, на которых выгул домашних животных запрещен в соответствии с законодательством Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. 7. При выгуле домашних животных их владельцы обязаны принимать меры по обеспечению тишины и покоя граждан.

Исходя из содержания рассматриваемых норм, правила, установленные проектом федерального закона, являются более жесткими, четкими и понятными, нежели те, которые установлены проектом Закона Нижегородской области.

Таким образом, осуществление правового регулирование в этой сфере региональным законом без учета федерального законодательства следует признать нецелесообразным.

2. Не выдержана юридико-техническая структура. Представляется нелогичным наименование данного закона, главы 2, а также статей 3, 4, 5, 6, 7, ввиду того, что предметом их правового регулирования является сфера не только содержания домашних животных, но и разведения сельскохозяйственных (продуктивных) животных. Вывод о предмете правового регулирования можно сделать из содержания самих статей.

В связи с этим представляется необходимым:

1) изменить наименование закона на соответствующее его содержанию: например, "О содержании домашних и приравненных к ним животных";

2) в главе 2 наименование после слов "в сфере содержания домашних животных" дополнить словами "и разведения сельскохозяйственных (продуктивных) животных";

3) в статье 3 наименование после слов "в сфере содержания домашних животных" дополнить словами "и разведения сельскохозяйственных (продуктивных) животных";

4) в статье 4 наименование после слов "содержания домашних животных" дополнить словами "и разведения сельскохозяйственных (продуктивных) животных";

5) в статье 5 наименование после слов "в сфере содержания домашних животных" дополнить словами "и разведения сельскохозяйственных (продуктивных)  животных";

6) в статье 6 наименование после слов "в сфере содержания домашних животных" дополнить словами "и разведения сельскохозяйственных (продуктивных) животных";

7) в статье 7 наименование после слов "в сфере содержания домашних животных" дополнить словами "и разведения сельскохозяйственных (продуктивных) животных".

Наименование статьи 1 не соответствует ее содержанию. Предметом регулирования ее являются цели принятия данного закона, а также те отношения, которые не входят в предмет регулирования закона. В связи с этим представляется необходимым внесение дополнений в указанную статью, касающихся непосредственно предмета правового регулирования. Цели принятия закона рекомендуется выделить в отдельную статью.

3. Вызывает вопросы содержание пункта 2 статьи 1, а именно его положение о том, что "Закон не распространяется на отношения, связанные с <…> содержанием и защитой <…> животных, используемых <…> в служебных целях органами и организациями <…> Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков". В соответствии с Указом Президента РФ от 05.04.2016 №156 "О совершенствовании государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции" Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков была упразднена. В связи с этим требуется приведение содержания проекта в соответствие с действующим законодательством.

4. Содержащиеся в проекте закона определения не дают реальных разъяснений и могут создать трудности при дальнейшем правовом регулировании. В частности, определение домашнего животного, содержащееся в статье 2, не дает возможности отнести к домашним тех животных, которые не относятся к видам и подвидам животных, одомашненных в процессе искусственного отбора, однако содержащихся и разводимых человеком в домашних условиях (например, лисы, еноты и т.п.).

5. Возникают неясности при анализе положений статьи 4. Положение о том, что "обеспечение удовлетворения естественных физиологических <…> потребностей" является одним из принципов содержания и защиты домашних животных, приводит к вопросу о том, является ли потребность в продолжении рода естественной и обязан ли владелец животного обеспечить ее удовлетворение.

6. Ввиду необходимости соблюдения ветеринарных правил и санитарно-эпедемиологических требований видится целесообразным изменение содержания статьи 7, а именно замена положения "с учетом ветеринарных правил и санитарно-эпидемиологических требований" на "с соблюдением <…>".

7. Ввиду юридико-технических недостатков представляется необходимым изложение пункта 3 статьи 8 проекта закона в следующем виде: "Владельцы домашних животных должны обеспечивать домашним животным условия, соответствующие их биологическим и индивидуальным особенностям, удовлетворять их потребности в полнорационном корме, а также воде, сне, движении, естественной активности".

8. Вызывает вопросы содержание статьи 9 проекта, в связи с неясностью некоторых терминов, в частности, "истязание", "натравливание". Учитывая тот факт, что применение уголовно-правового подхода к понятию "истязание" невозможно, а легальное определение "натравливания" отсутствует, представляется целесообразным включение в статью 2 дефиниций данных понятий.

9. Положения подпункт 6 пункта 2 статьи 10 оставляют широкий простор для толкования, в связи с чем предлагается изложить данный подпункт следующим образом: "немедленно извещать специалистов в области ветеринарии обо всех случаях укусов, нанесенных домашним животным человеку или другому животному, ставящих в опасность жизнь и здоровье человека или другого животного, и доставлять домашнее животное, нанесшее укус, для осмотра в ветеринарное учреждение".

10. Рекомендуется изменить формулировку подпункт 5 пункта 2 статьи 9 и изложить в следующей редакции: "использование орудий и приспособлений в целях нанесения травм и увечий".

11. Видится нелогичным положение подпункт 8 пункта 2 статьи 10 законопроекта, согласно которому полиэтиленовая тара и совки относятся к средствам индивидуальной гигиены. В связи с этим требуется внесение изменений в данный подпункт: "в случае загрязнения <...> животными, их владельцы должны обеспечить <...> с применением необходимого инвентаря".

12. Ввиду опасности, которую представляют собаки, требующие особой ответственности, представляется необходимым изменение содержания пункта 2 статьи 12 с "не рекомендуется <…>" на "запрещается <…>".

13. Поскольку для выгула домашних животных органами местного самоуправления муниципальных образований Нижегородской области будут определяться конкретные места, положения пункта 6 статьи 12 проекта закона видятся излишними, поскольку эти вопросы должны быть урегулированы на местном уровне. Кроме того, определенные органами местного самоуправления места должны быть выбраны таким образом, чтобы не допустить нарушений тишины и покоя граждан. В связи с этим пункт 7 статьи 12 так же рекомендуется исключить.

14. В статье 13 проекта закона, касающейся вопросов перевозки домашних животных, в качестве общественного транспорта не упоминается городской электрический подземный транспорт. Требуется дополнить перечень, содержащийся в данной статье.

15. В связи с неясностью положений "необычное поведение" и "подозреваемый в заболевании", видится целесообразным внесение изменений в подпункт 4 пункта 2 статьи 16 и изложение его в следующей редакции: "немедленно извещать специалистов в области ветеринарии обо всех случаях внезапного падежа или одновременного массового заболевания животных и до прибытия специалистов в области ветеринарии принять меры по изоляции животных, в отношении которых есть основания предполагать наличие заболевания".

16. Необходимо привести статью 18 проекта в соответствие с действующим законодательством. Рекомендуется изложить ее в следующей редакции: "За нарушение настоящего Закона виновные лица несут административную ответственность в соответствии с законодательством Нижегородской области, а также уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации".

17. В связи с тем, что в проекте закона отсутствуют положения, регулирующие вопрос о порядке осуществления регистрации и органе, ее осуществляющем, существует возможность того, что принятие проекта закона Нижегородской области "О содержании домашних животных в Нижегородской области" потребует дополнительных расходов из областного бюджета на регистрацию домашних животных в том случае, если эти полномочия будут включены в компетенцию органов исполнительной власти Нижегородской области.

С учетом вышеизложенного, считаю нецелесообразным принятие закона в рассматриваемой редакции.

Председатель совета
Б.Е. Шахов